3ra Jornadas Internacionales
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Centro de Estudios Avanzados (CEA - Universidad de Buenos Aires -UBA)Octubre de 1998 |
Ponencias publicadas por el Equipo NAyA https://www.equiponaya.com.ar/ info@equiponaya.com.ar |
Congresos en cdrom 2.2 - version en línea
LIC EN SOCIOLOGIA MARSELLA 2590 (1431) BS.AS.
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EL PROYECTO JOVEN: NUEVAS MODALIDADES DE GESTION DE LAS POLITICAS PUBLICAS: ¿QUE SUCEDE EN EL CORTO PLAZO?
III JORNADAS INTERNACIONALES ESTADO Y SOCIEDAD: LA RECONSTRUCCION DE LA ESFERA PUBLICA
AREA TEMATICA: EL INTERES PUBLICO EN LAS NUEVAS MODALIDADES DE ASOCIACION ENTRE NIVELES ESTATALES Y ACTORES SOCIALES
Resumen
El objetivo es analizar algunas implicancias de la implementación del Proyecto Jóven, que constituye una iniciativa inédita de capacitación laboral en Argentina, por ser un programa basado en una combinación de financiamiento estatal, capacitación realizada por instituciones privadas y pasantías en empresas. Este tipo de programas se sustentan en la hipótesis (también planteada por los organismos financieros internacionales) que sostiene que un establecimiento exterior al sistema escolar brinda un instrumento más apto para acomodarse rápidamente a la evolución de la demanda resultante del desarrollo industrial del país.
Queremos poner en discusión este supuesto de "empleabilidad" en el corto plazo, porque tiene consecuencias importantes en términos de la forma en que se organiza la implementación del progama y especialmente, a la luz de sus posibles consecuencias en términos de calidad de la educación en el largo plazo. Para ello nos concentramos en el análisis de las fuentes secundarias provistas por los documentos de uso interno del programa. Nos ocupamos de tres temáticas nodales en la evaluación de este tipo de programas que son: la focalización, atendiendo a los propios objetivos que plantea el proyecto, el impacto en el mercado laboral, especialmente en términos de las ramas y sectores productivos donde se concentran las actividades de capacitación y el análisis de las características de las instituciones de capacitación desarrollando en este punto algunas consideraciones sobre el perfil de las competencias que promueven.
Introducción
El Proyecto Jóven es una iniciativa promovida por el BID (Banco Interamericano de Desarrollo) en varios países de América Latina (entre ellos Argentina). Involucra una inversión de 350 millones de dólares en el lapso de cuatro años. Este programa está destinado a jóvenes mayores de 16 años de bajos recursos y sin empleo. Tiene como objetivo dar capacitación con práctica laboral a jóvenes de muy escasos recursos, bajo nivel educativo y que además, estén desocupados o subocupados, a fin de aumentar sus posibilidades de inserción laboral. Al mismo tiempo pretende satisfacer la demanda empresaria con personal bien entrenado.
Los cursos de este proyecto -cuya prueba piloto data de 1993 duran entre dos y seis meses y cubren, a un costo de unos 1300 dólares por persona, una variada gama de oficios en puestos semicalificados, que según la definición oficial sólo requieren conocimientos específicos y habilidades manuales limitadas a un trabajo definido. Uno de los aspectos distintivos en la implementación de este programa es que se realiza mediante llamado a licitación internacional donde distintas Instituciones de capacitación acreditadas de capacitación (ICAP) (que pueden ser personas físicas o jurídicas) tienen la posibilidad de presentar sus proyectos de capacitación compitiendo en base a costos y calidad.
Hay un primer tramo de capacitación que se desarrolla en institutos elegidos por licitación (hay más de 2500 registrados en todo el país). El segundo tramo, de pasantía, se realiza en industrias o empresas de servicios (llegaron a ser cerca de 6000 en el sexto llamado a licitación y unas 4.400 en el séptimo llamado), donde en jornadas promedio de 5 a 7 horas, se hace la práctica elegida. El gobierno corre con todos los gastos de los cursos y otorga becas en cada una de las fases de 4 y 8 pesos diarios respectivamente.
Constituye una iniciativa de formación profesional inédita en Argentina, con una fuerte tradición de capacitación laboral basada en instituciones escolares de formación. Esta nueva modalidad basada en un "mix" de financiamiento estatal, capacitación realizada por instituciones privadas y pasantías en empresas se basa en la hipótesis de que un establecimiento exterior al sistema escolar brinda un instrumento más apto para acomodarse rápidamente a la evolución de la demanda resultante del desarrollo industrial del país. (Calloids, 1994).
Por otro lado, se plantea una dimensión específica de focalización atendiendo a la magnitud del problema de desempleo de los jóvenes. Se plantea así un plan de inserción profesional que tiene a su vez una combinación entre programa de formación y medidas de empleo.
Sin embargo, estas estrategias, muy difundidas a partir de la experiencia de los nuevos países industrializados, y de las iniciativas de los países europeos frente al alto desempleo juvenil, deberían ser matizadas a la luz de las particularidades del caso argentino y, especialmente a partir de la grave crisis ocupacional que enfrenta nuestro país.
M.A. Gallart (1995) señala que la solución del problema del desempleo es de naturaleza multidimensional y relacionada con condicionantes estructurales. No obstante, una adecuada formación para el trabajo implica una reducción marginal del índice de desempleo porque resuelve la articulación entre demanda de trabajadores calificados y oferta adecuadamente capacitada Ello vuelve de importancia central la adecuación existente entre el componente formación y el componente empleo de un programa de la naturaleza del Pro-jóven y particularmente, requiere de una especificación particular de las características de la capacitación impartida (atendiendo a su corta duración) de su calidad, y sobre todo de su adecuación a las nuevas demandas de calificación del sistema productivo.
Lo que queremos poner de relieve es que, aún cuando el componente empleo del programa no fuera satisfactorio en términos de resolver la magnitud del problema de empleo que enfrentan los jóvenes en la Argentina, el componente de capacitación requiere de un particular diseño estratégico de modo de mejorar la "empleabilidad" de los jóvenes y sobre todo, de favorecer el desarrollo de competencias que apunten a la formación de los jóvenes y a las demandas del sistema productivo de más largo plazo La conflictiva relación entre educación y trabajo
Dos aspectos fundamentales contextualizan esta dimensión específica de capacitación: por un lado entender el proceso de calificación de los trabajadores como la articulación entre educación formal, capacitación no formal y aprendizaje en el trabajo. Por el otro que la capacitación laboral no depende solo de la formación profesional sino que requiere de una apropiación anterior de los contenidos de la educación general básica. (Gallart, 1995) Un tema central en la consideración de la relación educación-empleo es, por lo tanto, la importancia de las competencias básicas adquiridas en la educación para que una persona pueda ser empleable y productiva en los mercados de trabajo contemporáneos. (SCANS, 1992).
Hoy en día, el debate sobre la financiación de la formación profesional en América Latina, se sitúa en el contexto de recursos escasos y fuertes demandas, tanto de la política social como de la reestructuración productiva, dentro de economías nacionales que buscan una mayor competitividad en un contexto económico global.
Dos han sido los modelos de financiamiento seguidos hasta ahora en la región. Uno se basa en la experiencia brasilera (SENAI y SENAC), donde la formación profesional es realizada por instituciones nacionales financiadas con fondos fiscales pero administrada por las confederaciones empresarias, de manera que los que emplean los trabajadores y pagan los impuestos (aunque estos de hecho son descontados de los sueldos de los asalariados) se preocupan por controlar su administración y la adecuación de las políticas de capacitación. (De Moura Castro, 1992) El otro modelo se sigue en Chile, donde se ha suspendido todo financiamiento directo a las instituciones de capacitación. El Estado llama a licitación para los cursos, definiendo poblaciones objetivo y sectores económicos. Las instituciones de capacitación se comprometen a articularse con las empresas que les permiten las pasantías, por lo que se tiende a evitar el desfase entre los cursos impartidos y las demandas del mercado.
En Argentina, se ha optado por introducir este último modelo mediante el Proyecto jóven, sin embargo el problema es la articulación entre las demandas de la política social y las demandas del sistema productivo.
Un programa destinado a jóvenes de escasos recursos desempleados, enfrenta el problema de una escasa formación básica (que como vimos es un insumo fundamental de cualquier enfoque de formación basado en competencias) y de la segmentación del mercado de trabajo, donde las empresas tienden a no invertir en capacitación cuando la distancia a recorrer entre competencias adquiridas anteriormente y competencias requeridas es muy amplia.
Por otro lado la escasa duración de los cursos de formación, el carácter excesivamente focalizado en el aprendizaje de un oficio y el alto financiamiento indirecto a las empresas de mano de obra de bajo costo, pueden ser factores que conspiren en contra de una formación de alta calidad.
Por último el perfil técnico-profesional requerido para participar en las licitaciones en calidad de ICAP (Instituciones de capacitación) excluye del universo elegible a un sinnúmero de organizaciones sociales de base territorial que son interlocutores importantes en la definición de políticas sociales. Su papel es de particular relevancia si tenemos en cuenta los componentes intersubjetivos de las competencias (Hirata, 1994) donde aún en un universo focalizado (los jóvenes de escasos recursos) hay identidades diferentes y requerimientos distintos de acuerdo al género, diferencias culturales, expectativas de formación, antecedentes familiares, etc.
En primer lugar, nos proponemos avanzar en la caracterización del perfil de los beneficiarios del proyecto, atendiendo a los propios objetivos del programa en términos de focalización. Nos preguntamos cuáles son los principales beneficiarios del programa en términos de niveles socio-económicos, edad, sexo, nivel educativo? + Constituyen efectivamente aquel segmento que el programa pretende atender? +Se podría inferir que este perfil de jóvenes tiene requerimientos particulares de educación básica que es necesario atender? En segundo lugar, nos preguntamos en que medida el imperativo de la rápida inserción en el mercado de trabajo favorece una adecuada formación? Como no podemos analizar aquí las características de los cursos en términos del proceso de enseñanza-aprendizaje que se realiza en el contexto de cada grupo de capacitación, nos concentramos en algunas preguntas básicas acerca de la vinculación del programa con el mercado de trabajo: +cuáles son las ramas y especialidades en las que se promueven los cursos de formación? Se trata de actividades estratégicas en términos del desarrollo de nuevas competencias? +cómo se define la capacitación en ciertas ramas y ocupaciones en detrimento de otras? En tercer lugar, nos planteamos algunos interrogantes en términos las características de las instituciones de capacitación y sus perfiles institucionales. En ese sentido, nos preguntamos por el papel de las organizaciones sociales de base territorial que podrían ser adjudicatarias de cursos de capacitación (teniendo en cuenta su trayectoria en educación no formal) y que son excluídas del universo de las ICAPs debido a que no pueden cumplimentar adecuadamente los requisitos formales para el ingreso al programa. Nos preocupa el aspecto referido a los componentes intersubjetivos de las competencias, que vienen definidos por la pertenencia a un a distintas identidades sociales definidas por el género, la clase social, la etnia, el grupo generacional, etc. Habría ciertas organizaciones más propensas a rescatar estos componentes intersubjetivos, lo que viene dado por su estrecha vinculación con las organizaciones sociales de base territorial.
Es evidente que no vamos a poder responder a estas preguntas en el marco de un breve trabajo de exploración acerca de las características del programa. Nos hemos propuesto, sin embargo, a partir de información de uso interno del programa (que incluye varios boletines estadísticos, dos informes de evaluación y las modificaciones al pliego de bases y condiciones para el llamado a la octava licitación) avanzar en el análisis de algunos componentes de gestión del programa que son estratégicos en cualquier evaluación. Nos concentramos en la caracterización del perfil de los beneficiarios, algunas características de los cursos y de las instituciones de capacitación. La información que disponemos permite analizar un total de 101.719 vacantes adjudicadas, un total de 92.041 beneficiarios a partir de un total de 5.573 cursos hasta marzo de 1997.
Los datos secundarios con que contamos, nos permiten hacer un análisis bastante exhaustivo de las características de los beneficiarios. No sucede lo mismo cuando intentamos analizar las características de los cursos. El mayor grado de desagregación de la información se refiere a las ramas de actividad y especialidades en las que se concentran los cursos, pero muy poco se conoce acerca del proceso de aprendizaje al interior de los mismos así como de los contenidos de la capacitación, lo que podría extraerse de los legajos de presentación de ofertas de las ICAP en cada licitación,( sin embargo esa información no está disponible).
El programa cuenta, con dos informes que analizan la opinión de los egresados e inserción laboral inmediata a partir de la información reunida en dos diferentes encuestas realizadas a beneficiarios que culminaban su experiencia de capacitación y pasantía en dos momentos diferentes.1 Utilizaremos esta información, de manera complementaria para analizar indirectamente algunas de las dificultades que plantea la implementación de los cursos y pasantías de acuerdo a lo que manifiestan los propios egresados.
Para ordenar nuestra exposición hemos decidido concentrarnos en tres temáticas nodales en relación a la evaluación de este tipo de programas que son : 1) la focalización, 2) el impacto en el mercado laboral, 3)el perfil de las instituciones de capacitación (ICAP) (desarrollando en este punto algunas consideraciones sobre el perfil de las competencias que promueven.
1. Los objetivos de focalización
Características de la población beneficiaria Este es uno de los aspectos en los que el programa se suma a los lineamientos de politica internacional definidos por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de desarrollo.
Los criterios de focalización tal como han sido definidos por los lineamientos generales del programa se refieren a jóvenes de ambos sexos, mayores de 16 años, provenientes de hogares de bajos ingresos, con bajo nivel de formación, con escasa o nula experiencia laboral y que estén desocupados o subocupados".
En el pliego de bases y condiciones también se aclara que "la condición de beneficiario/a es acreditada por el proyecto, que verifica que los jóvenes interesados reúnan las características socioeconómicas definidas para la población objetivo. Se señala además que "en ningún caso se acreditará a personas con estudios universitarios o terciarios, incompletos o completos, tampoco podrán ser acreditadas como beneficiarios/as aquellas personas que estén asistiendo en horario diurno a una institución educativa en los niveles primario o medio".
(MTSS, Pliego de bases y condiciones, 8vo llamado, p.18).
La definición de un programa de capacitación para jóvenes en situación de desventaja y en el nivel de la semicalificación plantea un aspecto interesante, bastante discutido en las políticas públicas de otros países: "la discriminación positiva" (poner recursos en aquellos cuya desventaja educativa es mayor) pero con implicancias muy problemáticas en términos de calidad.
"Las especializaciones tempranas suelen dar lugar a distintos niveles de formación, quedando los tipos de escuela y de curriculum más devaluados destinados de hecho a las capas sociales más desfavorecidas". (Gonzalez García, 1993).
En esos términos, diversos autores han alertado (Jacinto, 1995, 1996, Coraggio, 1995, Gallart,1995) en relación a la corta duración de los cursos, el requerimiento de un nivel de "semicalificación" y la orientación de los cursos de acuerdo a especialidades antes que en relación a competencias..
Precisamente, los debates en relación a la conflictiva articulación entre educación y trabajo marcan ( a partir de la evaluación de las experiencias de capacitación en las últimas décadas y de los cambios en las formas de organización de la producción) la importancia creciente de la formación en términos de competencias. Se señala una buena educación básica representa la mejor formación profesional, donde las competencias de base que necesitan los trabajadores actuales tienen mucho que ver con actividades humanas profundas como la capacidad de tomar iniciativas, seguir un razonamiento abstracto, aprender por sí mismo y trabajar en grupo.
En esos términos se plantea, que las actuales exigencias de flexibilidad y polivalencia en el mercado de trabajo, harían necesario pensar al menos en familias de ocupaciones y no en oficios muy específicos. Nuevamente, la idea es la formación general y capacitación permanente como aparo contra el desempleo.
Si la oferta del programa se centra en cursos de capacitación eminentemente prácticos y de corta duración una consecuencia no deseada puede ser alejar aún más a los jóvenes de una adecuada formación básica. Recordemos que uno de los criterios de selección (uno de los que menos se discute, pero que sin embargo, más implicancias en términos de formación tiene) es la no asistencia en horario diurno a un establecimiento educativo. Esto plantea cierta incompatibilidad entre el sistema educativo formal y los cursos de capacitación, aspecto que no es debidamente fundamentado.
Por otro lado, la estrategia principal en que se basa la focalización es el monto diario estimado para el pago de la beca y la pasantía. Si bien esto no ha sido explicitado en los documentos del programa, en distintas entrevistas a informantes clave se señaló que el bajo monto estimado para la beca de formación y la pasantía se determinó en la búsqueda de captar a aquellos de más bajos ingresos, para los cuales aún un monto mensual muy bajo implica un importante aporte al presupuesto.
Si bien es posible que este mecanismo de selección económico funcione, cabe preguntarse por la legitimidad de tal procedimiento que asume de hecho la segmentación del mercado de trabajo, aceptando que distintos trabajadores están dispuestos a destinar su tiempo a una actividad remunerada a partir de estimaciones diferentes de ingreso esperado.
De todos modos, aún haciendo estas observaciones, es importante analizar el nivel de éxito obtenido por el programa en términos de sus propios própositos de focalización, y señalar algunos perfiles característicos que ya aparecen en el total de beneficiarios si analizamos los datos correspondientes a los siete llamados a licitación.
En primer lugar, el análisis de los datos del total de beneficiarios del 1ro al séptimo llamado muestra un predominio de beneficiarios de sexo masculino, una importante concentración de ambos sexos en el intervalo de edad de 16 a 19 años, un llamativo porcentaje de jóvenes mayores de 25 años ( 26,3%) entre los que se cuenta un porcentaje bastante importante de jóvenes mayores de 30 años (14,7%) que -recordemos- no está en la población objetivo del programa.(Cuadros 1 y 2) En relación a la condición de actividad, es el aspecto de mayor focalización, donde un 81,1% de los beneficiarios son desocupados (Cuadro 4). Es preciso tener en cuenta, en este caso que se trata más bien de una consecuencia de las características propias del mercado de trabajo con tasas específicas de desocupación juvenil que rondan el 30 % . En 1995, la tasa específica de desocupación era del 34,2% en el área metropolitana de Buenos Aires; 50,7% entre los adolescentes y 25,4% entre los jóvenes plenos. (Jacinto, 1996 b).
También si se analiza la población beneficiaria del primer al séptimo llamado de acuerdo a los ingresos mensuales del hogar per cápita hay un importante componente de focalización entre los hogares de hasta 240$ de ingreso mensual per cápita. Se trata en este caso de un total correspondiente al 84,5% de los beneficiarios (Cuadro 5).
Por último nos concentramos en la variable nivel de instrucción que, a nuestro juicio presenta mayores dificultades en términos de una adecuada focalización.
Observando los datos, vemos que un 51,9% de los beneficiarios se concentra entre los de mayor nivel educativo (teniendo en cuenta el criterio de corte del programa que acepta hasta secundario incompleto) lo que estaría implicando una selección de los que tienen mayor formación básica (Cuadro 3). Si tenemos en cuenta los requerimientos del mercado de trabajo, que tienden a considerar las credenciales del sistema educativo formal como un piso de selección , aquellos con secundario incompleto, e inclusive aquellos con secundario completo (un 7% del total) van a tener mayores oportunidades de continuidad en el mercado una vez finalizada la pasantía que aquellos que no han completado o simplemente han alcanzado el nivel primario. Esto se contrasta con un nivel de focalización muy bajo entre los beneficiarios de primaria incompleta que son tan solo el 7,1% del total.
Varios autores han planteado tempranamente este problema, señalando que la exigencia de mantenimiento de la matrícula que recae exclusivamente sobre la ICAP (las instituciones de capacitación cobran por beneficiario que haya terminado efectivamente ambas fases: capacitación y pasantía) puede promover un mecanismo implícito de selección en favor de aquellos con menores dificultades de inserción en un curso de capacitación y que tienen un trecho menor a recorrer entre los conocimientos básicos que dominan y los conocimientos a adquirir en el curso. (Hermo y Balardini, 1995, Jacinto, 1996).
Por otro lado, es necesario, una vez más tener en cuenta los datos globales de caracterización de la situación de la juventud. Según datos del Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991 hay alrededor de un 40% de jóvenes que no llega a ingresar a la escuela secundaria. A partir de allí, incluír en la categoría bajo nivel educativo al secundario incompleto es cuestionable.
El otro aspecto de focalización que presenta dificultades se refiere a los criterios de selectividad por género. En el pliego de bases y condiciones se señala que "la población a la que está orientada el Proyecto se encuentra en situación social desventajosa -aún más crítica en el caso de las mujeres-, agravada por su bajo nivel educativo (en general no mayor a secundario incompleto), las pocas oportunidades para continuar su formación y la escasez de antecedentes laborales".
Lo cierto es que el programa no ha podido lograr una cobertura similar en varones y mujeres. Al 31 de marzo del corriente entre los beneficiarios que habían finalizado cursos los varones eran un 59,6% del total, frente al 40,4% representado por las mujeres.
Ello se debe fundamentalmente a las disparidades entre regiones. Si bien hay jurisdicciones tales como el GBA, el resto de Bs.As. o Neuquen que rondan en una proporción de mujeres de entre el 43 y el 46%, ello es contrarrestado en el promedio nacional por jurisdicciones como Chaco (donde el 24,2% de los beneficiarios/as son mujeres, San Juan (25,4%) o San Luis (27,1% de beneficiarios/as mujeres).
La evaluación que se hace desde el propio programa en distintos documentos, es que se ha mejorado la calidad de la capacitación que se ofrece a las mujeres y con ello quizás se haya perdido cobertura. En otros términos, el programa ha intentado promover cursos "no tradicionalmente femeninos" , lo cual ha significado que algunas mujeres hayan reorientado la demanda hacia la capacitación en oficios más técnicos, pero también ha redundado en una falta de atracción por parte de otras mujeres que siguen requiriendo actividades tradicionales (alimentación, confecciones).
Por otra parte, un interesante estudio cualitativo implementado por el programa a través de una consultoría, donde se trabajó con entrevistas en profundidad en el GBA, Rosario y Mendoza, muestra que la elección de los cursos por parte de las mujeres está condicionada por los "saberes previos" que ellas traen.Sin embargo, hay muchos casos en que las mujeres concurren a acreditarse para realizar un curso "para mujeres" pero cuando observan las ofertas y advierten que pueden ingresar, se deciden por lo que realmente les atrae, en otros casos, al no encontrar vacante se vuelcan a una actividad no tradicional. El aspecto más relevante del estudio - que ya había aparecido en un estudio anterior realizado en el GBA con grupos operativos- es que las entrevistadas remarcan que en la pasantía encuentran dificultades para ser aceptadas. (Se señala el caso de un grupo de mujeres que realizó un curso de mampostería y revoque y luego debieron realizar la pasantía en una cooperativa, porque ninguna empresa las quiso aceptar).
Este dato se completa con un estudio de inserción laboral realizado por el propio programa -que analizaremos detalladamente en el próximo apartado. En dicho estudio se exploró la inserción laboral posterior (22 meses de iniciado el curso) en un grupo experimental (quienes realizaron curso y pasantía en el programa) y un grupo de control (quienes, con características similares, no han sido beneficiarios del programa). Entre los varones se observó tasas de inserción laboral más altas en el grupo experimental, sin embargo entre las mujeres, el grupo de control tuvo tasas de inserción laboral más alta. (Cuadros 6 y 7) Esta problemática esta muy relacionada con lo que Hirata denomina "componentes intersubjetivos de las competencias", entre los cuales las relaciones de género juegan un papel fundamental. La autora señala que el modelo de la competencia remite a un "estado inestable de distribución de tareas" apareciendo la necesidad del trabajador de tener que asimilarse a variaciones en la organización y en las atribuciones de los cargos, en ese sentido, las calificaciones se relacionan con el saber ser. Desde esta perspectiva habría una alta asociación entre competencia (que remite a un sujeto) y subjetividad. Así la división sexual del trabajo, sigue siendo un elemento distintivo en los componentes intersubjetivos de las competencias y las innovaciones llegan más tarde a las mujeres, refuerzan en muchos casos su situación de marginalidad, especialmente en las menos calificadas.
La autora cita como ejemplo distintas ramas donde conviven los sectores flexibles compuestos por trabajadores del sexo masculino y sectores taylorizados femeninos. (Hirata, 1994) Todo esto plantea una serie de interrogantes con respecto a los perfiles diferenciales que las políticas de capacitación deben desarrollar en relación a los grupos con mayor desventaja entre los desaventajados y el problema de promover acciones innovadoras de capacitación en ramas no convencionalmente "femeninas" para luego encontrarse con importantes barreras por el lado de las empresas. Aspecto que retomaremos un poco más adelante al referirnos a las especialidades de los cursos.
Las tasas de egreso del programa Luego de problematizar el tema de los programas centrados en la focalización, teniendo en cuenta la particularidad de este que estamos analizando, que encara la articulación entre los campos conflictivos de la educación y el trabajo vimos su nivel de impacto en términos de sus propios objetivos de focalización, es decir, analizamos si el proyecto jóven está llegando a aquella población que se propuso atender.
Un segundo aspecto importante para evaluar el impacto del programa es el análisis de su capacidad de retención. Se trata de analizar si, una vez establecida la población beneficiaria y habiendo logrado cubrirla (aún con las limitaciones que señalamos), el proyecto logra retenerla.
El primer dato llamativo es la diferencia entre las vacantes disponibles y el número de beneficiarios. Del primer al séptimo llamado a licitación se acumularon un total de 101.719 vacantes, habiendo resultado en un total de 92.041 beneficiarios. Esa disminución cercana al 10 % no ha sido explicada, o al menos no hemos dado con la información pertinente.
En cuanto a la cobertura del programa, las tasas de desgranamiento han sido calculadas teniendo en cuenta dos categorías: desvinculados (se trata de beneficiarios que dejan de asistir al curso por alguna de las siguientes razones: inserción laboral, enfermedad, embarazo, problemas familiares o razones ajenas a su voluntad) y desertores (son los beneficiarios que dejan de concurrir al curso por razones personales o inasistencias injustificadas). Los desvinculados por razones justificadas pueden inscribirse en un nuevo curso, beneficio que no se hace extensivo a los desertores.
Sin embargo, los últimos datos publicados por el programa (mayo de 1997) no diferencian entre desvinculados y desertores y se refieren solamente a desvinculados. Si bien hay algunos problemas de consistencia2 la tasa de deserción analizada en cursos efectivamente finalizados es del 0,15. Es decir que un porcentaje del 15% de los jóvenes que inician los cursos del programa los abandonan en alguna fase (capacitación o pasantía). Es un poco más alta la tasa de deserción de los varones que la de las mujeres y en los grupos de mayor edad, no muestra diferencias en relación al nivel educativo, la condición de actividad y el ingreso mensual del hogar per cápita.
La deserción es mucho más alta en la fase de pasantía que en la de capacitación y aparecen mayores dificultades de retención en las actividades extractivas, energéticas, construcción e infraestructura e industria (apoyo a la producción y reparación). En estas actividades incluso ya hay altos índices de desvinculación en la fase de capacitación.(Cuadros 10 y11) En este punto se ve que el nivel de cobertura del programa en términos de retención es alto, y ello es comprensible tanto por la estrategia de retención del programa que se basa en transferir a la ICAP la responsabilidad por el mantenimiento de la matrícula como en relación al alto desempleo juvenil donde una estrategia de capacitación remunerada siempre es una alternativa a la desocupación.
2. El impacto en el mercado laboral
Dos son los temas clave en este punto: por un lado cabría preguntarse si una oferta de capacitación laboral de esta envergadura -por su alcance y costos- puede orientarse solo por la demanda del mercado laboral. Algunos autores han comenzado a señalar algunos de los límites de este modelo. Se sostiene que si bien ya se ha dejado atrás la capacitación guiada por la oferta, parece haberse pasado al modelo opuesto (Castro,1994). "Antes la capacitación estuvo encerrada en su negocio, pensando en las herramientas y en los métodos pedagógicos, como si el mundo exterior y el mercado no fueran de su incumbencia. Ahora, según este autor, se orienta al mercado, olvidando completamente que hay dentro de los centros de capacitación, como trabajan, cuáles son los contenidos críticos enseñados". (Jacinto, 1996).
No se tiene en cuenta por ejemplo, que la capacitación es también diseminación de nuevas tecnologías y mejores formas de producir (Castro 1994). También se cuestiona que no se hace una prolija planificación o priorización de áreas y especialidades, ni se considere la demanda futura y/o la transformación de ciertos puestos de trabajo en el corto plazo en la selección de los cursos. (Muriello, 1995).
Esto plantea toda una problemática específica en relación al papel del Estado en esta conflictiva articulación entre educación y trabajo. Si bien se reconoce el rol esencial del Estado en la coordinación de la oferta de formación, y en el desarrollo de tareas tales como asegurar la calidad mediante test y certificaciones, desarrollo curricular, asistencia y transmisión de know-how a las unidades ejecutoras, reconocimiento de las demandas efectivas de capacitación y difusión de la oferta disponible(Middleton, Ziderman y Van Adams, 1993)., no hay una contraparte en términos de un papel activo en el mercado laboral y en el desarrollo de capacidades estratégicas de acuerdo a la futura expansión del mercado.
Como bien lo señala Coraggio, refiriéndose a los documentos de los organismos internacionales el presente no necesariamente implica las necesidades futuras y hay un "vacío de hipótesis más concretas sobre el perfil futuro de la actividad productiva en América Latina, ya que el mismo resultará de las tendencias que marque el mercado mundial y de nuestras capacidades para adaptarnos creativamente a ellas. (Coraggio, 1995) El otro punto crítico que queremos señalar, ya entrando en el análisis específico del programa es que tampoco en tiempo presente se define estratégicamente la capacitación en términos de las ocupaciones que estarían en expansión. Son las propias ICAPs las que plantean los cursos y establecen conexiones con empresas para realizar las pasantías. Sin embargo no hay requerimientos muy explícitos en términos del análisis del posible mercado y expansión de dichas empresas más allá de un compromiso formal de las mismas para incorporar pasantes. Es cierto que, cada vez más los análisis globales de la "necesidad de recursos humanos" pierden vigencia, al tiempo que el análisis del mercado de trabajo cambiante, utilizando las armas privilegiadas de la encuesta de hogares y los seguimientos de egresados de diferentes programas se vuelve más relevante. (Gallart, 1995, p.21).. Pero si esto es cierto, no se observa en los sucesivos llamados del proyecto una reformulación de especialidades y ramas de actividad prioritarias de acuerdo a las características cambiantes del mercado de trabajo. Por otro lado, la evaluación que se ha hecho en términos de inserción laboral de los beneficiarios no analiza cuidadosamente en términos de especialidades y ramas.
De hecho el perfil de los cursos de acuerdo a ramas de actividad y ocupaciones no parece responder tanto a las posibilidades de expansión de las empresas como a las habilidades propias de las ICAPs en términos de su oferta de capacitación.
Es cierto que la articulación con el mercado laboral se espera por el lado de la articulación entre ICAPs y empresas en tanto las propias instituciones de capacitación deben adjuntar al proyecto que presentan en la licitación una "carta de intención" de la empresa y un análisis de las posibilidades de expansión de la mismas. Sin embargo estos requerimientos se fueron flexibilizando y, en los últimos llamados se aclara que la pasantía "podrá realizarse en las empresas que firmaron las cartas de intención al momento de la oferta o, en su defecto, en otras empresas que ofrezcan similares condiciones para el desarrollo de esta fase". Así queda más relativizado el tema de la aceptación por parte de la empresa como señal.
Los cursos predominan en sector industrial y luego servicios, sin embargo en sector industrial están consignadas actividades que no son especificas del sector. Si observamos el cuadro 12 vemos que la distribución de los beneficiarios por especialidad del curso es del 46,6% en las especialidades del sector servicios, el 35,5% en las del sector industrial y el 17,9% el aquellas especialidades del sector agropecuario, forestal y minero. Sin embargo si excluímos del sector industrial la especialidad construcciones -que concentra el mayor número de cursos entre todas las especialidades desagregadas-, la desagregación es del 46,6% de los cursos en el sector servicios, 23,7% en el sector industrial, 11,8% de los cursos en el sector construcciones y el 17,9% en el sector agropecuario forestal y minero.
En cuanto a especialidades particulares, ya dijimos que la mayor proporción corresponde a los cursos de construcciones (11,8%), le siguen los cursos de gastronomía (8,2%) operario industrial (5,3%) y huertas, cultivo y riego (5,2%). Agrupadas, estas especialidades concentran un 30,5% de los cursos (Cuadro 12).
Las demás cursos se distribuyen de manera heterogénea en distintas especialidades.
Es de destacar que hay especialidades que polarizan muy fuertemente por sexo, e incluso sectores enteros. El sector servicios que en el total de beneficiarios reúne a un 46,6% de los mismos, entre las mujeres agrupa a un 66,4% del total.
(Cuadro 12) Hay especialidades como servicios educativos, deportivos y recreativos, atención de ancianos, asistente dental, peluquería y servicios de belleza e industria textil cuyos beneficiarios se concentran entre las mujeres en un porcentaje superior al 80% del total de beneficiarios en cada curso. A la inversa el sector industrial (excluyendo las construcciones) polariza hacia los beneficiarios masculinos. Si el sector se concentra en el 23,7% del total de beneficiarios, cuando analizamos su incidencia entre los beneficiarios masculinos vemos que el 30,6 de los beneficiarios varones se concentra en las especialidades del sector industrial.
Lo mismo sucede con la especialidad de construcciones que tiene un 89,6% de beneficiarios varones. Por otra parte, el sector agropecuario forestal y minero mantiene una proporción comparativamente más pareja de beneficiarios varones y beneficiarias mujeres. Si, como ya vimos, concentra un total de 17,9% de los beneficiarios, entre las mujeres las que cursan estas especialidades representan un 17% y entre los varones, representan un 18,5%. Esto puede estar relacionado con las características del trabajo en zonas rurales donde la participación familiar extensiva hace que sea todo el grupo doméstico el que se inserte en tareas de producción.
La duración de los cursos se concentra hacia los últimos llamados en una duración promedio (70% de los casos) de 151 a 200 hs y 201 a250 hs. Fueron disminuyendo la cantidad de cursos de mayor y menor duración.
La fase de pasantía se concentra en una duración promedio de entre 7 y 9 semanas. (el máximo es doce semanas).
El programa ha realizado una evaluación de la articulación entre capacitación y pasantía de acuerdo a las especialidades de los cursos y al perfil técnico- pedagógico de las ICAPs a partir de sucesivos monitoreos de los cursos. Es de destacar que el programa otorga una importancia relevante al seguimiento de los cursos a través de supervisiones periódicas, lo que le ha permitido acumular cierta experiencia en términos de monitoreo del programa.
En este punto el documento más sustantivo que ha publicado el programa (Informe de seguimiento y evaluación, agosto de 1996) en un capítulo acerca del modelo capacitación-pasantía puntualiza los principales méritos y dificultades de la propuesta.
El informe señala que en los cursos de sector primario y secundario desarrollados a partir de ICAPs que tradicionalmente han trabajado con población objetivo similar, no hubo tantos problemas como en los cursos del sector terciario. En este sector las estrategias de enseñanza no fueron las óptimas. Por ejemplo en los cursos de administración contable se observa mayor dificultad para transmitir conocimientos cuando los beneficiarios del curso no están familiarizados con las disciplinas afines requeridas para adquirir los conocimientos básicos de la actividad.
En un apartado de dicho informe se señala que "..los docentes experimentan muy directamente la evaluación que otros actores "externos" al proceso de capacitación realizan sobre su intervención, lo que en muchos casos los lleva a una revisión metodológica y sobre el nivel de actualización que disponen.." Por otra parte, en dicho trabajo se señala que las ICAP visualizan que su vinculación con las empresas puede trascender a la participación en el proyecto, identificando a los empresarios como "clientes" de quienes importa obtener algún grado de satisfacción".
La evaluación del programa es que los resultados son mas satisfactorios en la fase de capacitación que en la de pasantía.
También observaron una mejor relación entre la calificación obtenida por los cursos en la etapa de selección y el desempeño pedagógico de los mismos. Los mejores evaluados en la etapa de selección obtuvieron también puntajes altos cuando fueron evaluados en relación al criterio de adquisición de conocimientos básicos requeridos para el desempeño de la ocupación. Sin embargo no hubo diferencias significativos al comparar los resultados en la fase de pasantía.
Tantos los cursos que obtuvieron calificación alta como los de menor puntaje presentaron en la ejecución un menor grado de cumplimiento del objetivo: "preparación para el trabajo en relación de dependencia".
Una explicación esgrimida por el programa se refiere a la débil participación "efectiva" de las empresas en el diseño de los cursos. El otro tema es la posibilidad de replicar las características del lugar de trabajo en el lugar del curso, aspecto que se suple en parte con visitas a las empresas.
El mejor desempeño de los docentes esta relacionado con la enseñanza de los conocimientos básicos y habilidades técnicas frente a una menor efectividad en cuanto a la preparación de los/las beneficiarias/os para su inserción en el mundo del trabajo.
Uno de los aspectos críticos en esta etapa es la existencia de un tutor, designado por la empresa. Las supervisiones en las empresas de pasantía que realiza el programa cada quince días dieron como resultado que en algunas empresas el apoyo del tutor a los pasantes es casi inexistente.
El informe señala también que la relación con las empresas es un aspecto menos desarrollado del programa. Se manifiesta que sería prioritario iniciar tareas de difusión e información hacia el sector empresarial así como un monitoreo de las opiniones de los empresarios.
Características salientes de las empresas donde se realizan las pasantías Las empresas en las que se realizan o se han realizado pasantías del primero al séptimo llamado a licitación son en su gran mayoría microempresas (hasta cinco empleados) y pequeñas empresas (de 6 a 25 empleados). Ambas categorías concentran el 75,4% del total de las empresas. (Cuadro 13). En el primer llamado fueron adjudicadas 351 empresas, el número fue ascendiendo hasta llegar a 6.010 empresas en el sexto llamado y bajar a 4.447 en el séptimo llamado.
En cuanto a los sectores productivos, no tenemos información actualizada al séptimo llamado a licitación. Hasta el sexto llamado (mayo de 1996) sobre una base de 6.000 empresas de pasantías, el 56% de las mismas desarrollaba tareas en el sector servicios. En el sector secundario se concentraba el 30% y tan solo el 14% en el sector primario.
En el cuadro 14 se observa que un 25% de las empresas son de la rama "comercio mayorista, minorista, restaurantes y hoteles" ,un 23,3% corresponde a la rama de industrias manufactureras y un 18,6% en la rama servicios comunales, sociales y personales. Ello es consistente con las especialidades de los cursos que se concentraban en gastronomía, operario industrial, industria textil y construcciones.
En cuanto a las características del proceso mismo de realización de las pasantías, es muy poca la información existente. Claudia Jacinto (1996) señala que en las empresas argentinas la figura del pasante tiene escasos antecedentes. Si tenemos en cuenta que la articulación con las empresas es una tarea que corresponde a las ICAPs, la autora señala que la negociación con las mismas suele ser un proceso largo y no exento de vicisitudes para quienes no tenían experiencia previa en esa articulación.
Más precisamente, la autora ha explorado mediante entrevistas en las empresas el lugar de la pasantía en la estrategia empresarial. Entre los motivos por los que las empresas aceptan a los pasantes pueden señalarse: a) utilizarlos como mano de obra estacionaria de bajo costo, b) utilizar la pasantía como mecanismo de selección de personal y, eventualmente, contar con alguna "reserva" de personas capacitadas a quienes recurrir en caso de demandas estacionales, c) abaratar el costo de la capacitación del personal, d) en los casos de empresas en reconversión, podría vincularse a un proceso de sustitución de trabajadores viejos por nuevos, más capacitados. (Jacinto, 1996, p.18) Sería interesante propiciar un avance en el sentido de establecer mayor comunicación horizontal entre ICAPs y con las empresas, incorporando los propios avances en términos de evaluación que realiza el programa, de modo de poder constituir un caudal de acumulación de experiencia que permita funcionar en forma de red.
Uno de los aspectos que más preocupa en estas nuevas experiencias de articulación entre estado, instituciones privadas de capacitación y empresas es el riesgo de la pérdida de la memoria institucional "entendiendo por esto el crecimiento que se da cuando en una misma institución se realizan una serie de trabajos en una línea, existe crítica interna y externa, y se acumulan conocimientos. (Gallart, 1995, p.14).
En ese sentido, la única forma de salvar a estas experiencias de procesos muy fragmentarios y con acumulación dispar de conocimiento entre distintas instituciones y empresas es una estrategia adecuada de comunicación e intercambio horizontal.
La inserción laboral de los egresados El segundo aspecto relevante para explorar la vinculación del programa jóven con el mercado de trabajo es el impacto logrado en términos de inserción laboral de los egresados.
El propio programa ha realizado un estudio de seguimiento de egresados trabajando con una muestra representativa. A la fecha se han realizado tres mediciones de impacto, una primera realizada durante la prueba piloto del programa (a fines de 1994), una segunda medición a los 18 meses de haber finalizado los cursos (a fines de 1995) y una tercera medición entre noviembre y diciembre de 1996, alrededor de un año después de finalizados los cursos del segundo y tercer llamado a licitación.
Para ello se trabajo con dos muestras (una conformada por beneficiarios del programa) y otra denominada "grupo de comparación" integrada por jóvenes de características similares a los beneficiarios del programa pero que no asistieron a los cursos. La comparación entre ambos grupos 22 meses posteriores a la primera medición (cuando habían iniciado el curso) indica que los varones tienen una diferencia media relativa con respecto a la inserción laboral cuando iniciaron el curso del 77% (calculada sobre el total, esto es desocupados, ocupados e inactivos) que es muy alta en relación a la diferencia relativa media del grupo de comparación (17%). (Cuadro 6) Entre las mujeres en cambio, la diferencia relativa media es del 39% para el grupo experimental y del 28% en el grupo de control (Cuadro 7). Lo cual indica dificultades adicionales de inserción laboral en entre las mujeres. Ya habíamos visto que las mujeres manifiestan mayores dificultades de inserción en las pasantías, lo cual las posiciona de manera diferencial en las posibilidades de obtener empleo en la empresa en que realizan la pasantía. Por otra parte, se ha señalado que si bien el programa costea una remuneración adicional por hijo en el estipendio que se paga en los cursos y la pasantía, y que, en algunos lugares, pueden acceder a jardines maternales para sus niños, cuando finaliza la etapa de curso y pasantía, la inserción en el mercado laboral es más costosa para las mujeres porque las empresas no están dispuestas a hacerse cargo de asignaciones familiares y servicios de guardería.
Por otra parte, la tercer medición realizada entre noviembre y diciembre de 1996, muestra una disminución de la inserción laboral de los varones (desciende del 77% al 61%) manteniéndose estable el porcentaje de mujeres que comparativamente con la situación al inicio de los cursos tienen una inserción laboral media relativa (transcurrido un año) del 39% .
Otro aspecto interesante a explorar es el tipo de inserción laboral de los beneficiarios. Dos aspectos relevantes en este tema se refieren al tipo de actividad en que se insertan (interesa aquí analizar si guarda relación con la actividad para la que se capacitaron) y las características de dicha inserción en términos de si se trata de actividades en relación de dependencia (el programa tiene como objetivo explícito entrenar para el trabajo en relación de dependencia) o actividades por cuenta propia.
El Programa ha analizado la inserción laboral inmediata de los beneficiarios a través de una encuesta a beneficiarios egresados que se viene aplicando desde fines de 1995. En un primer momento, el relevamiento era de carácter censal, pero diversas dificultades operativas para su implementación hicieron que, a partir de noviembre de 1996 se empezara a trabajar con una muestra representativa del 10% de los cursos.
En este caso, analizaremos algunos datos de la última encuesta, aplicada entre noviembre de 1996 y junio de 1997, correspondiente a 1545 beneficiarios de 102 cursos. Según los resultados de la encuesta, inmediatamente después de finalizar el curso, el 25,8% de los beneficiarios se insertó laboralmente y el 29,4% se encontraba en tratativas (el informe no aclara que significa esta categoría).
(Cuadro 15). Entre los que encontraron trabajo un 55,2% lo hizo en la empresa en la que realizo la
pasantía, un 32 % en otra empresa y un 17,2% en una actividad por cuenta propia.
Es decir que del total de egresados un cuarto logra insertarse laboralmente, la mitad de ellos en la empresa en la que realizó la pasantía y la otra mitad se inserta en otra empresa y en actividades por cuenta propia (algo así como dos tercios y un tercio, en ese orden). (Cuadro 16) El informe señala además que los cursos de administración y contabilidad con computación, junto con los cursos de computación alcanzan una tasa de inserción relativamente baja (4,4% y 16,/% respectivamente). En cambio, los cursos de construcciones, automotores, producción pecuaria menor, frutales, operación rural y asistente de servicios alcanzan tasa de inserción superiores al 30%.
Un dato muy significativo es que varias de estas actividades (como construcciones, huertas viveros y cultivos) son además aquellas en las que se observa mayor proporción de trabajadores por cuenta propia y una proporción muy alta (superior al 95%) de inserción en la ocupación para la que se capacitó.
Este es un aspecto muy importante a tener en cuenta, sobre todo tratándose de las especialidades en las que se concentran mayor número de beneficiarios ya que el programa no prevé capacitación para el autoempleo. Sin embargo, los datos estarían indicando que una proporción nada desdeñable de los beneficiarios se inserta en actividades por cuenta propia. Uno de los temas más inexplorados en la literatura es la relación entre educación y autoempleo en términos de los requerimientos propios de la capacitación en el sector informal. Se ha visto que el nivel de capacitación influye fuertemente en los ingresos que perciben los dueños de los talleres y en la posibilidad de descubrir nichos de mercado que les dejan las empresas modernas. Una preparación de trabajadores independientes requiere la capacitación en técnicas de administración, comercialización y normas legales. Por otra parte, la naturaleza heterogénea del sector informal, requiere de mayores especificaciones con respecto a dicha capacitación de acuerdo a las familias de ocupaciones. (Gallart, 1986).
Otro aspecto significativo relevado por la encuesta que estamos analizando es la relación entre la inserción laboral y el nivel de instrucción. Sorprendentemente la misma aumenta en forma inversamente proporcional al nivel de instrucción. Los que tienen hasta primario completo alcanzan una inserción laboral del 28%, porcentaje que disminuye al 25,4%, para los que tienen hasta secundario incompleto y al 19% para los beneficiarios que completaron el nivel secundario. Si bien es cierto que los que tienen secundario incompleto o más son los que están en tratativas en una proporción mayor (34,5%) es notable que sean los de menor nivel de instrucción (recordemos que cuantitativamente son menos porque el programa logra un menor nivel de focalización en este grupo) los que tienen mayores tasas de inserción laboral. (Cuadro 17) Ello se relaciona con dos aspectos, por un lado, el carácter de las ocupaciones que predominan (construcciones, huertas, viveros, frutales) donde se concentran beneficiarios con mas bajo nivel de instrucción . Por otro lado, esta relación entre el nivel de instrucción y la inserción laboral debe ser mediado por otra variable importante que es la experiencia laboral anterior. Si bien no contamos con la información cruzada por las tres variables, cuando vemos los datos que relacionan inserción laboral según experiencia laboral anterior, vemos que los que si tienen experiencia laboral anterior consiguen trabajo en mayor medida que aquellos beneficiarios sin antecedentes laborales.
Por último, es preciso no perder de vista que quienes tienen un mayor nivel de instrucción pueden permitirse un mayor tiempo de búsqueda, si la ocupación no satisface sus expectativas, aspecto que se ve corroborado por el alto porcentaje de beneficiarios con secundario incompleto que manifiesta "estar en tratativas" en la búsqueda de un empleo.
Teniendo en cuenta el contexto general de un alto desempleo juvenil, un nivel de inserción laboral inmediata del 25% de los egresados no es nada desdeñable3. Un aspecto de fundamental importancia es el desarrollo de estudios de seguimientos de egresados que han mostrado ser herramientas metodológicas muy importantes para analizar el impacto de programas de capacitación y empleo y que permiten indagar la influencia de variables extraescolares (origen familiar, mercado de trabajo) en la definición de oportunidades diferenciales de inserción laboral. (Gallart, 1986).
3. La calidad de las competencias que se adquieren y el perfil de las instituciones de capacitación.
Se ha señalado que estos modelos centrados en la articulación con las empresas y el mercado y que descansan en instituciones privadas de capacitación tienden a concebir la capacitación como "cajas negras" (Castro, 1994). Es muy poco lo que se conoce sobre las características específicas del proceso de aprendizaje tal como se da en los cursos y si bien entre los investigadores que trabajan estos temas hay cierto consenso en relación a la dirección de los cambios (mayor énfasis en la formación general pero también flexibilidad y adaptabilidad a la polivalencia y las familias de ocupaciones) se conoce muy poco acerca de las estrategias específicamente pedagógicas de las instituciones de capacitación.
C. Jacinto (1996) ha desarrollado una clasificación de las instituciones de capacitación según el lugar que ocupa la participación en el Proyecto Jóven dentro de su estrategia institucional. La autora distingue seis tipos diferentes de actores que estarían involucrados en procesos de capacitación laboral a través de la contratación con el proyecto: 1. Grandes empresas, por ejemplo las recientemente privatizadas que utilizan el proyecto para formar su propio personal a través de lo que resulta ser un subsidio estatal, 2. Empresas pequeñas y medianas para las cuales la participación en el proyecto tiene una doble lógica: proveerlos de mano de obra a bajo precio y ampliar su negocio, ya que la capacitación les resulta rentable porque utilizan capacidad instalada 3. Consultoras importantes, cuya participación en el proyecto es limitada porque es poco rentable en el conjunto de su negocio (tienen dificultades para insertar a los pasantes porque las empresas con las que operan tienen altos requerimientos de educación formal 4. Instituciones educativas y de capacitación públicas y privadas que amplían su público utilizando capacidad instalada y docentes propios. En este caso aprovechan la experiencia institucional en favor del proyecto y este significa una fuente de financiamiento incluso de mayor monto que la que obtendrían si vendieran sus cursos propios 5. ICAPs privadas con fines de lucro creadas en función del proyecto, la mayoría de las cuales son personas físicas. Se orientan a cursos de bajo costo y no concentran gran cantidad de cursos por institución, aunque abarcan el 54,5 % de las ICAPs (ver cuadro 18).
6. Aquellas para las cuales la participación en el proyecto constituye una ampliación y/o diversificación de las tareas de capacitación desarrolladas con anterioridad, y su rentabilidad es derivada a otras tareas institucionales, de capacitación o no. Se trata de instituciones sin fines de lucro, como gremios, algunas ONGs e institutos de formación profesional públicos. Jacinto cita aquí los casos más interesantes e innovadores dados por el aprovechamiento de la "memoria institucional" y, en el caso de las ONGs, se han detectado enfoques más integrales de la intervención. Por ejemplo además de la capacitación laboral se ofrecen actividades recreativas, deportivas y/o solidarias, y en algunos casos, actividades orientadas a fortalecer la comprensión general del mundo del trabajo por parte de los jóvenes.
¿Cuál sería la cobertura proporcional de unas y otras instituciones en el universo total de ICAPs? Es difícil de estimar porque Jacinto habla de una tipología de estrategias, que en algunos casos agrupa a distintas instituciones, y no están desagregadas del mismo modo en la información que publica el proyecto. Así, las empresas están agrupadas en la categoría sociedades comerciales (sin discriminar por tamaño) las ONGs no aparecen como categoría, pero puede inferirse que son en su mayoría asociaciones y fundaciones, las consultoras aparecen en una categoría separada y por otro lado están todas las instituciones del sistema educativo separadas según sean del subsistema público o privado , los sindicatos, las cámaras y los colegios profesionales.
En el cuadro 18 se ve que las personas físicas son el 54,5% del total de ICAP y que tienen adjudicados el 38,9% de los cursos, si sumamos las asociaciones, las fundaciones, las cooperativas y los sindicatos, vemos que representan el 22,6% del total de ICAPs y tienen adjudicados el 30,3% de los cursos. Por otro lado, las sociedades comerciales agrupan el 7,3% sobre el total de ICAP y el 14,7% sobre el total de cursos; las consultoras representan el 2% sobre el total de ICAPs y el 6,3% sobre el total de cursos. Las academias particulares representan el 5,6% de las ICAP y concentran el 0,1% sobre el total de cursos. Por otra parte, el subsistema de educación formal público abarca el 3,1% de las ICAPs y el 4,3% de los cursos adjudicados. El subsistema de educación formal privado abarca el 2,6% de las ICAPs y el 3,7% de los cursos.
Se nota, sin embargo, que tanto las sociedades comerciales como las consultoras si bien representan una porción pequeña de las ICAPs, absorben una porción importante de los cursos (21% del total), algo que no sucede con las personas físicas, que como es de esperar, tienen menor capacidad de absorción, e inexplicablemente con las academias particulares que tienen una bajísima absorción de cursos. Es notable la baja participación de los subsistemas de educación formal público y privado.
En cuanto a la calidad de los aprendizajes y las competencias que se adquieren en el paso por los cursos y la pasantías del programa es poca la información que hemos podido reunir. Los principales resultados provienen de la encuesta a egresados que mencionamos anteriormente. Llama la atención que el programa no tenga sistematizadas las acciones de monitoreo que realiza periódicamente en los distintos cursos así como algún tipo de iniciativa que permita agrupar ICAPs que trabajan en familias de ocupaciones afines de modo de poder intercambiar las evaluaciones que hacen los propios docentes y coordinadores del proceso de aprendizaje.
En relación a la encuesta a egresados, las opiniones con respecto a la utilidad de la fase de capacitación y pasantía, varía de acuerdo al sector económico de los cursos. Quienes se capacitaron en especialidades del sector primario son los que en mayor proporción consideran que las prácticas fueron difíciles, que plantean problemas porque los cursos son muy cortos y quienes tienen una evaluación menos favorable de los docentes, como se ve en los cuadros que siguen.
Se puede hipotetizar que la difícil articulación entre la lógica productiva y la lógica educativa tiene mayores niveles de conflicto en el sector primario donde las competencias a adquirir guardan una fuerte relación con el desarrollo de procesos de transformación de materias primas y objetos, manejo de herramientas y maquinarias. Quizás en este tipo de actividades sea más difícil replicar las condiciones del lugar de trabajo en el ámbito donde se desarrollan los cursos.
Un aspecto muy valorado por los beneficiarios, que ya ha sido remarcado en trabajos anteriores (Jacinto, 1996) es un incremento en la autoestima (mayor seguridad personal y deseos de hacer cosas nuevas) creación de nuevos lazos sociales (amigos) y el fortalecimiento de viejos lazos (familiares) así como una mejor predisposición para construir proyectos (confianza en el futuro, mayor responsabilidad personal, deseos de volver a la escuela, valoración del curso para enfrentar la búsqueda laboral) efecto muy propio de todas las actividades de capacitación no formal.
En ese sentido, este aspecto debe ser destacado como un logro del proyecto, considerando especialmente la población destinataria, que ya viene de sucesivas frustraciones en el sistema educativo formal y con una gran dificultad para insertarse en el mundo del trabajo. En ese sentido, una estrategia de capacitación que apunte a una modalidad no formal y con mucho énfasis en el trabajo de grupo y apuntalando las iniciativas de búsqueda laboral e inserción efectiva en distintas experiencias de trabajo rompe con el círculo vicioso (que tiene casi el valor de un efecto demostración) por el que pasan estos jóvenes por el cual un temprano abandono de la escuela y un subsiguiente paso por iniciativas frustrantes de búsqueda laboral, les hace perder la confianza en la capacitación como herramienta posible para la modificación de sus condiciones de vida.
En ese punto, algunas respuestas de los jóvenes frente a la pregunta acerca de los cambios experimentados a su paso por el proyecto, que se refieren a su deseo de volver a la escuela es un efecto indirecto que debe ser valorado. Un aspecto importante que el programa debería explorar es la posibilidad de brindar ayuda efectiva ( en términos de becas y orientación escolar) para la reinserción de estos jóvenes en el ámbito del sistema formal.
Conclusiones Hemos analizado algunas de las implicancias del Proyecto Jóven en términos de su nivel de focalización, algunas características de su articulación con el mercado de trabajo y el perfil de las ICAPs. Hemos visto que la conflictiva articulación entre educación y trabajo es todo un desafío donde los principales temas en la agenda son la necesidad de fortalecer la educación básica, replantearse la formación para las competencias sin descuidar las necesidades del sistema productivo sin perder de vista la superposición de ambas lógicas (la educativa y la productiva).
Podemos decir que en términos de focalización el programa ha logrado cumplir con sus objetivos, lo que es un aspecto que merece destacarse considerando los antecedentes de Argentina en términos de formación profesional, con escuelas de baja matrícula y escasa articulación con el sistema productivo. Dos aspectos quedarían planteados como problemáticos en la estrategia de focalización: el sesgo hacia los jóvenes de mayor nivel educativo y de sexo masculino. Es notable como cualquier programa que se plantee llegar a los más desaventajados, se encuentra siempre con que existen condiciones diferentes de origen (género, nivel educativo) que si no median iniciativas explícitas de atender esta diferencias, muchas veces estas mismas terminan siendo reforzadas. El programa ha planteado, sin embargo una creciente preocupación por la discriminación positiva a las mujeres y viene intentando iniciativas diferenciales para poder llegar en mayor número a las mujeres y a través de oficios "no tradicionalmente femeninos".
Las tasas de retención también son buenas pero a veces, las oscilaciones de las categorías (desvinculados/ desertores, vacantes/beneficiarios) hacen perder continuidad en el análisis de los datos de un llamado a licitación a otro. No se observan diferencias importantes en la retención de acuerdo al sexo, la edad, el nivel económico, o educativo.
En cuanto a las vinculaciones con el mercado de trabajo, el principal mérito del programa es plantear la articulación previa entre ICAPs y empresas de modo de plantear la capacitación teniendo ya como horizonte las características de la actividad y el proceso de trabajo allí donde se va a hacer la pasantía. Las principales objeciones, sin embargo, se refieren a la inexistencia de una política propia del programa en términos de que actividades productivas promover, la dificultad de plantear especialidades (en lugar de familias de ocupaciones) y - como consecuencia de ello- una tendencia a aceptar como criterio de selección de las empresas de pasantía el desarrollado por la propia ICAP.
Una de las principales consecuencias de ello es que la especialidades que predominan en el total (en cuanto a número de cursos y número de beneficiarios) son las que requieren menores niveles de calificación. Muchas de esas especialidades suelen ser el nicho de actividad propio de los jóvenes y de la población de menores recursos en general, con lo cuál nos preguntamos si no se trata de especialidades en las que se desarrollan competencias que probablemente muchos beneficiarios ya poseen.
En cuanto a la inserción laboral inmediata esta es bastante positiva (25%) aunque hay que resaltar que se insertan más los de menor nivel educativo y que hay una importante proporción de jóvenes que se ocupan en actividades por cuenta propia.
Este aspecto no ha sido revisado por el programa, que explícitamente señala que se prioriza la formación para actividades "en relación de dependencia".
En cuanto a la inserción laboral a largo plazo, hemos visto que es más positiva en los varones que en las mujeres, aunque no presentan grandes distancias con los grupos de control. En el caso de las mujeres, los estudios con grupos operativos que se han hecho desde el programa muestran que ellas plantean que tienen problemas en la fase de pasantía (baja colaboración del tutor y de sus compañeros en general). El otro tema importante aquí es la discriminación en el mercado donde las jóvenes con niños a cargo tienen mayores dificultades para encontrar trabajo, aspecto que el programa cubre en forma positiva con asignaciones familiares y guarderías.
Por último, en aquellos aspectos relacionados con las instituciones de capacitación, vimos que hay una pluralidad de estrategias según el tipo de institución y el papel que el proyecto jugaba en sus actividades (Jacinto, 1996).
Es importante señalar que no hay una importante concentracion de cursos en determinado tipo de instituciones, hay una importante proporción de personas físicas y las asociaciones, cooperativas, sindicatos, etc. tienen una importante participación en el programa, lo que permite incorporar lógicas de otros actores sociales superpuestas a las demandas empresariales.
Nos sorprende la escasa información acerca de la "caja negra" del proceso de enseñanza-aprendizaje. Las características del programa, definidas por una pluralidad de actores, con cobertura nacional y de alta magnitud lo hacen un espacio idóneo para plantearse además iniciativas de gestión y evaluación en red de distintas experiencias de capacitación.
La experiencia acumulada en estos ocho llamados no debiera perderse y si bien los datos de cobertura del programa y perfil de los beneficiarios son muy importantes, hace falta una evaluación más sustantiva en términos de las características internas de los cursos, el tipo de interacciones que allí se dan, la forma que adquiere el proceso de enseñanza aprendizaje, las principales dificultades, las interacciones en la fase de pasantía, etc.
Solamente si se incorpora a los actores del proceso como protagonistas de los procesos de evaluación, se puede incorporar esta dinámica social (que implica articular distintos actores sociales) al interior del programa. Ello permitiría modificar algunas rigideces del programa y sobre todo, replantear el tema de la relación entre educación y trabajo en términos de ciudadanía, donde lo que está en discusión no es exclusivamente la "empleabilidad" de los jóvenes sino también la cuestión de los derechos sociales. Solamente a partir de recuperar a los actores se podrá pensar en alguna forma de integración entre programas de capacitación laboral y profesional con la educación formal. Es importante no perder de vista que, si bien los jóvenes a los que atiende el Programa Jóven, se encuentran en situación de extremo riesgo por estar desempleados, con bajo nivel educativo y pertenecer a familias de bajos ingresos, lo que hace imperativa su inserción en el mercado de trabajo, ello no obsta a que sigan vigentes sus derechos a una mejor educación básica.
En ese punto, una iniciativa muy importante sería poder retornar a muchos de los jóvenes que pasan por el programa hacia a la educación formal, tendiendo puentes muy concretos de articulación hacia allí, del mismo modo que se lo hace con las empresas y el sistema productivo. Crecientemente se plantea la cuestión social y la temática de la pobreza en términos de imposibilidad de acceder a capacidades sociales, y uno de los aspectos que más se remarca como herramienta fundamental para el desarrollo de las mismas es el acceso a la educación. Por más crítica que sea la situación de empleo de un país, no se puede perder de vista esto, porque lo contrario significa renunciar al futuro.
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NOTAS
1Una primera versión de la encuesta comenzó a aplicarse en diciembre de 1995 y se llevaba a cabo a nivel censal, hasta octubre de 1996 se habían relevado más de 9000 casos. Las dificultades operativas para su implementación determinaron que se decida interrumpir dicha encuesta y aplicar, a partir de ese momento, una nueva versión para una muestra del 10% de los cursos.
2Los datos de beneficiarios agrupan desvinculados, egresados y actualmente cursando, sin embargo para el cálculo de desgranamiento hay que relacionar desvinculados y matrícula total de cursos efectivamente finalizados. El total de beneficiarios de cursos finalizados es de 73.570, los egresados son 62.629, por diferencia los desvinculados deberían ser 10.941, sin embargo los datos se refieren a 10.719 desvinculados al 31 de marzo de 1997. Es posible que la diferencia esté dada por aquellos beneficiarios que no finalizaron el curso por haberse insertado laboralmente durante el desarrollo del mismo.
3teniendo en cuenta la salvedad de que muchos de ellos probablemente ya estuvieran empleados cuando ingresaron al programa, no olvidemos que los datos de la evaluación de impacto señalan una inserción laboral inicial en el grupo experimental del 41% en varones y del 33% en mujeres).
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