LA PARTICIPACION DE LAS ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES DE DESARROLLO EN LAS POLITICAS SOCIALES DEL CONURBANO BONAERENSE.

Hilda María Herzer* María Carla Rodríguez** Máximo Lanzetta***

Introducción.

Esta ponencia analiza el papel que juegan y pueden jugar las organizaciones no gubernamentales de desarrollo (ONGDs)1 en las políticas sociales que actualmente se encuentran en ejecución en el Conurbano Bonaerense2 .Surge de una investigación que tuvo por objeto efectuar un diagnóstico de la situación y las políticas para el hábitat de los sectores populares en el área metropolitana en su conjunto. Para ello, se partió de una noción integral de hábitat que incorpora a las dimensiones usualmente consideradas, como vivienda e infraestructura, otros déficits sociales que afectan a la población y que, entendemos, actúan de manera convergente sobre sus condiciones de vida3 . En este sentido, interesa analizar en qué medida las políticas sociales producen respuestas segmentadas o bien se encuentra una perspectiva más integrada en la formulación y ejecución de las mismas y qué papel pueden asumir las organizaciones de la sociedad civil en este proceso.Para ello, se efectuó un relevamiento de las políticas en ejecución, de los niveles nacional y provincial4 , hasta diciembre de 1996, considerando un conjunto de áreas-problema de intervención:- Políticas actuales de regularización dominial, vivienda, servicios e infraestructura urbana- Políticas de empleo y producción- Políticas de nutrición y alimentación- Programas de integración- Programas de apoyo institucional- Programas de asistencia socialLas políticas que se analizan son elaboradas y/o ejecutadas desde distintos niveles y ámbitos gubernamentales: el municipal, el nacional y, principalmente, el provincial. La superposición de niveles estatales en un territorio y la acción de organismos públicos de una misma unidad estatal, tiene como consecuencia que las políticas, en ocasiones, se complementan y en otras se yuxtaponen. En este marco son los mismos interesados los que a veces sacan ventajas de la yuxtaposición. En otras ocasiones, quedan áreas y sectores desatendidos.

A continuación presentamos algunas de las consideraciones y reflexiones que surgieron como producto de esa investigación.

1- La política social en el contexto argentino actual.

Qué entendemos por política social ?. Es aquella que abarca los programas del estado dirigidos a satisfacer necesidades sociales de los sectores más necesitados. Subsanar con bienes y servicios las carencias y déficits ocasionados por el funcionamiento de la economía y de la sociedad (compensación social). Atenuar diferencias sociales; promover mayores oportunidades de bienestar y de vida para los sectores menos favorecidos; influir en la formación del capital humano; ampliar la base de legitimación del Estado.

En su diseño y aplicación participan diversos actores sociales y se articulan con diversos sectores de la sociedad. Su definición, así como la configuración de actores involucrados en sus distintas fases, son cambiantes y dinámicas.

Las necesidades sociales, y con ellas el concepto de pobreza, son una construcción social, cuya definición cambia en cada momento histórico. Estas dependen no tanto del nivel de desarrollo alcanzado por una sociedad, sino más bien de las condiciones de desigualdad en la distribución de la riqueza que se genera entre distintos grupos sociales, ya sea de la sociedad global, nacional, regional y/o local. Las políticas económicas inciden directamente en este proceso de construcción de las necesidades sociales, porque son ellas las que orientan los procesos de crecimiento y distribución de la riqueza.

En la Argentina, las políticas de corte neoliberal han tendido a incrementar el ritmo de crecimiento del producto bruto nacional pero, al mismo tiempo, se han incrementado las distancias sociales y el cuadro de la pobreza se ha tornado más complejo. Para ello confluyen los elevados índices de desempleo y precarización del empleo con su correlato de bajos o nulos ingresos, que potencia y se suma a otros problemas: alimentación y nutrición, déficits de infraestructura y de vivienda, de educación, de salud, etc.

En pocas palabras, actualmente la pobreza es más diversa, más heterogénea, dentro de una situación en que las políticas económicas neoliberales tienden a profundizar estas tendencias (Altimir: 1997)5 .En los últimos años, desde el gobierno nacional y provincial ha habido un reconocimiento de la gravedad de esa situación de pobreza.

Esta preocupación se tradujo en un aumento sustancial del gasto social destinado a políticas compensatorias, siendo la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación y el Consejo Provincial de la Familia y el Desarrollo Humano, los organismos más dinámicos de la intervención estatal en el Conurbano Bonaerense. Sin embargo, ante los cambios que se han producido en el escenario de la pobreza en Argentina, en muchos casos el estado tiene una intervención débil para satisfacer distintas necesidades, como la vivienda o el empleo6 . En este contexto nos preguntamos: cuál es el rol pensado o planteado para las organizaciones civiles en estas políticas compensatorias? Conceptualmente, pueden distinguirse un espectro de posibilidades dentro de dos polos: la complementación y potenciación de los recursos y capacidades estatales (promoción del desarrollo) y la sustitución del estado (descarga de las responsabilidades públicas).

En algunos países el papel de las organizaciones civiles es importante. En algunos casos, como en EE.UU., esta emergencia se expresa en una tendencia hacia la sustitución del estado. Se trata de las ONGs, concebidas como asociaciones voluntarias, no-lucrativas. Estas organizaciones pueden tener peso: por su origen, por los objetivos con los que fueron creadas, teniendo como ventaja comparativa respecto al estado, una mayor sensibilidad y contacto con la población necesitada, compromiso con los problemas y grupos sociales afectados. Hacen acción social directa, porque su formación obedece a razones éticas, políticas, ideológicas y religiosas.

En sentido teórico, las ONGDs pueden tener un rol diferencial y una participación más activa en los procesos de gestión en los que se definen las políticas sociales, de manera de mejorar los niveles de eficacia y eficiencia de las mismas, así como introducir innovaciones en la materia.

La ONGDs poseen perfiles diferentes. Algunas, básicamente las que se dedican a la promoción del desarrollo, pueden intervenir en distintos momentos del proceso de gestión (planificación, ejecución, evaluación) y a distinta escala (local y/o regional).

La discusión que se abre acerca de la posibilidad de participación de las ONGDs en las políticas públicas nos lleva a preguntarnos acerca de la adecuación del ordenamiento institucional, a fin de analizar si es posible esa situación. Además, el papel que juegan las ONGDs en la política social, queda ligado al significado concreto que adquieren, en cada caso, los procesos de descentralización.

Es por ello que nos detendremos un momento en este punto.

2 - La descentralización

Rosenfeld (1995) distingue dos orientaciones teóricas . La primera, de tipo funcional, entiende por descentralización la devolución de algún grado de poder de decisión (funciones y rentas) a los gobiernos subnacionales- en particular los locales- y a la sociedad civil . Según el grado de poder que retiene el estado en la toma de decisiones, se puede hablar de delegación, desconcentración o devolución.

Este enfoque supone que los logros de política económica y los cambios referidos al sector público son los parámetros de evaluación, a posteriori, de los procesos de descentralización. El estado es considerado como una instancia autónoma de las preferencias e intervenciones de los distintos sectores de la sociedad. Este enfoque se relaciona también con procesos de privatización y maximización de la soberanía del consumidor individual (ampliar los márgenes de libre elección en el mercado) y supone la posisibilidad y necesidad de elevar la capacidad y eficiencia del desempeño de las funciones públicas.

La segunda postura teórica respecto de la descentralización establece que este proceso es un instrumento utiizado por ciertos grupos para asegurar una mayor representación de sus intereses. Según este enfoque, (Borja, J.; 1989) basado en sus orígenes en los aportes de la transición política española, la descentralización está orientada a establecer un nuevo balance de poder entre el estado y la sociedad civil.

Desde esta perspectiva, la descentralización reconoce la existencia de un sujeto-una sociedad o comunidad de carácter local- capaz de asumir la gestión de intereses colectivos, dotado de una personalidad sociocultural y político administrativa y , por otra parte, la transferencia de un conjunto de recursos (humanos, financieros y materiales) que podrá gestionar autónomamente en el marco de la legalidad vigente. Esto supone considerar que las políticas de descentralización son impulsadas por algunos grupos y resistidas por otros, en función de los que suceda con sus intereses. Para esta corriente, la transferencia de competencias a organismos estatales y no gubernamentales - denominadas desconcentración y privatización- que no contemplan la constitución de competencias por parte de los gobiernos locales de carácter territorial, no constituyen una verdadera descentralización.

Las diversas definiciones del significado de descentralización involucran aspectos ligados a la gobernabilidad, al cambio de roles y funciones de los ámbitos gubernamentales, la búsqueda de un uso más eficiente del gasto público, asignándolo a niveles de gobierno cuyos límites territoriales incoporen las características de los beneficiarios así como la búsqueda de una mayor democratización del estado a través de mecanismos de gestión concertado que involucre a distintos actores.

En Argentina, la descentralización de las políticas sociales presenta una tendencia a que los programas se diseñen en los niveles centrales de gobierno y a que, en su ejecución, participen los niveles provinciales (intermedios) y locales (municipales). Vale decir, se trata de una descentralización operativa antes que política, avalando la hipótesis de que la descentralización es, ante todo, alcanzar mayor eficacia en el uso de recursos escasos, al que con frecuencia se supedita la efectiva democratización de los programas.

Una de las dificultades que la descentralización, incluso operativa, debe enfrentar se refiere a la falta de capacidades en las instancias a las que se transfieren los servicios. (Vilas, 1997. P 941) que suele traducirse en ineficiencia, al menos inicial, en la prestación de los servicios. Por ejemplo, la instrumentación en Argentina de las Unidades de Gestión, que administran los fondos de proyectos de organismos multilaterales en las provincias, por fuera de los aparatos burocrático-administrativos existentes, reproduce la continuación de la incapacidad del aparato al no formar a las instancias burocráticas locales.

Otra de las dificultades de la descentralización operativa de programas y proyectos es que reproduce una visión sectorial y fragmentaria de la intervención7 . Al colocar a los municipios y ONGDs como ejecutores y administradores de recursos escasos, que les llegan a través de programas cuya definición siguió caminos separados, no pueden desarrollar una política integral para dar cuenta de las situaciones de pobreza que se presentan en los territorios donde actúan.

Los proyectos no integran los distintos aspectos del hábitat y ni municipios, ni ONGDs pueden plantear un modelo de gestión que permita abordar coordinadamente las políticas de salud, empleo, regularización dominial, vivienda y participación comunitaria. Hay autores que plantean que sin la presencia de un estado central con decisión política de corregir las desigualdades, se estaría abandonando a su propia suerte a los sectores sociales más débiles.

En muchas ocasiones, se encuentra la subordinación de estos programas a intereses políticos-particulares. Un ejemplo de otros países que podría citarse es el caso del Programa Nacional de Solidaridad -PRONASOL- en México. Los trabajos de investigación realizados (cf. Gordon, S. 1996. Duhau E. y Schteingart M., 1995) muestran las contradicciones en su aplicación, que es llevada a cabo por los niveles provinciales y municipales, donde aparece una clara subordinación política del programa, una limitación para el cumplimiento de su función como política social y para la existencia de un proceso democratizador en una sociedad desigualitaria. Muchas veces, los resultados electorales muestran contradicciones con las aplicaciones del programa y la mayoría de los votos se canalizan al partido opositor.

Los aspectos mencionados: descentralización operativa con primacía de la eficacia por sobre los procesos de democratización de la relación estado-sociedad civil, las limitaciones de las capacidades técnico- profesionales en los aparatos de gobierno locales, las visiones sectoriales y fragmentadas de las problemáticas a enfrentar y el clientelismo político, operan como limitaciones significativas en el tipo de relación que se establece y, consecuentemente, afectan la potencialidad de intervención de los organismos de la sociedad civil en la política social8 . 3 - Los programas sociales del Conurbano Bonaerense Interesa analizar a quiénes se dirigen las políticas sociales: si están orientadas a paliar la pobreza y a satisfacer necesidades insatisfechas de grupos específicos de población definidos como población meta (y quiénes son).

Si su diseño y ejecución es más o menos integral y si se encuentran presentes rasgos innovativos: su forma de operar y el rol que se le asigna a la población beneficiaria: respeto por sus formas de organización y por sus iniciativas, formas de participación de la población meta y organización de la misma para las diferentes etapas de la política. En qué medida estos proyectos contribuyen a reforzar y qué carácter asume la descentralización.

A continuación se presenta un cuadro de situación de los políticas sociales en ejecución por áreas de intervención y niveles de gobierno responsables de su definición.

En el nivel nacional.

Actualmente, en el Conurbano, la acción del gobierno nacional es escasa. El mismo se excusa de actuar aludiendo que esa tarea la debe desarrollar la Provincia de Buenos Aires con sus recursos propios, que son significativos9 .

No obstante se ejecutan algunos programas nacionales como el Programa 1710 (mejoramiento habitacional), el Programa Arraigo (regularización dominial de tierras fiscales nacionales), el Programa de rehabilitación urbana y social (PRUS11 , construcción de vivienda), Programa de alimentación y nutrición infantil (PRANI12 , nutrición y salud) y Programa trabajar (TRABAJAR13 , empleo). En estos proyectos, la participación de las ONGDs14 es posible en su 50% y se reduce a la etapa de ejecución. Las experiencias son puntuales y si bien se tiende a institucionalizar la relación entre ONGDs y gobierno, aún hay poca participación de estas últimas en los proyectos. Cuando desde el gobierno nacional se convoca a organizaciones de la sociedad civil, no se discriminan distintos tipos de entidades intermedias cuyos perfiles son bien diferenciados (Iglesia, ONGs, Cooperativas, otras organizaciones de base, etc). La información de estos proyectos de nivel nacional es sistematizada por el Sistema de información, monitoreo y evaluación de programas sociales (SIEMPRO) y las de las ONGs por el Centro nacional de organizaciones comunitarias (CENOC), pero ambos ámbitos, aunque se encuentran en la misma secretaría de gobierno, no se interrelacionan con vistas a la ejecución de las políticas.

A nivel provincial.

La provincia de Buenos Aires maneja un flujo significativo de recursos con un nivel de autonomía importante: Fondo del Conurbano Bonaerense -unos 650 millones de pesos anuales-, recursos del Consejo Provincial de la Familia y el Desarrollo Humano -aproximadamente 300 millones de pesos anuales-, así como el mayor cupo presupuestario del país destinado a política habitacional -unos 200 millones de pesos anuales. En total, unos 1100 millones de pesos15 .Por un lado, cuenta con una masa significativa de recursos propios (ya que se trata de una provincia "rica") y , por otro, el gobierno provincial tiene un peso político significativo y una importante capacidad de negociación frente al gobierno nacional, para la obtención de recursos extra. No obstante, en la definición de su política social, el gobierno provincial reproduce la lógica centralista que hemos descripto en el apartado anterior, desconcentrando sólo la ejecución de muchos programas a los municipios.

Estos últimos, en algunos casos, desarrollan, además, planes propios.

Veamos que hace el gobierno provincial en distintas áreas.

Las políticas de alimentación y nutrición son las más abarcativas y de mayor impacto social. Se llevan la mayoría de los fondos que maneja el Consejo Provincial de la Familia y el Desarrollo Humano, cerca de 150 millones anuales16 para atender las necesidades de aproximadamente 1.300.000 personas de toda la provincia: embarazadas y niños menores de 5 años mediante el Plan Vida17 , niños escolarizados mediante el Servicio de Comedores Escolares y un programa de Comedores para niños de 2 a 5 años completan el menú. Este es, sin dudas, el punto fuerte de la política social del gobierno provincial,en el Conurbano, la cual es reforzada, en algunos casos, con la intervención del nivel nacional mediante el PRANI (Secretaría de Desarrollo Social) y algunos programas municipales.

La implementación de estos programas tienen modalidades diferenciadas: el Plan Vida, que se ejecuta mediante una estructura de manzaneras, está sometido a una doble tensión política, por un lado la tendencia (efectivizada en muchos casos) por parte de grupos políticos del gobierno local de constituir a las manzaneras en parte de los engranajes del clientelismo político local; por otro, desde el nivel provincial, se tiende a que las manzaneras se constituyan en poleas de transmisión del poder central, colocando a la señora del gobernador en la cúspide de la pirámide. En ambos casos existe una confusión permanente entre los límites del estado y la sociedad civil, al punto tal que esta estructura compite por la representación barrial con las organizaciones de base porque se exige de las manzaneras que transmitan las demandas barriales hacia el gobierno municipal y gestionen las correspondientes soluciones.

El Servicio de Comedores Escolares18 , si bien es eficaz en términos de cobertura, muestra problemas de instrumentación (lo ejecuta la Dirección General de Escuelas y Cultura de la provincia a través de los Consejos Escolares Distritales), ya sea por la descoordinación con el Consejo Provincial de la Familia que planifica el programa, como por la baja calidad de los alimentos, así como por problemas de control de la ejecución del programa.

Finalmente, el Programa de Comedores para niños de 2 a 5 años19 , mucho menor a los dos precedentes, es ejecutado mediante los municipios y organizaciones intermedias, en particular el servicio de Cáritas (Iglesia Católica). El programa complementa y cubre a la población a la cual no llegan los otros programas de alimentación. Si bien desde el nivel central -provincial- se cumplen todos los plazos de ejecución, en el caso de muchos municipios, existen serios problemas de control en la ejecución.

La política habitacional en el Conurbano ha quedado reducida a la regularización del título de propiedad mediante la denominada Ley Pierri20 (tierras de dominio privado con problemas para la escrituración) y un conjunto de leyes provinciales que propiciaron la venta de tierra pública a los ocupantes. También comienza a llevarse a cabo un programa de asentamientos programados, como medio de generación de suelo urbano para sectores populares21 .Desde 1992, sin que medie una decisión explícita, se ha detenido la ejecución de los programas de vivienda en el Conurbano (aunque la provincia maneja un presupuesto significativo en este rubro22 ). No obstante, desde hace un año, se vienen ejecutando algunos proyectos puntuales de vivienda ligados a procesos de urbanización de algunas tierras: el PRUS, integrado en el Programa Arraigo (Secretaría de Desarrollo Social de la Nación) tiene la finalidad de abrir calles y se articula con la Operatoria Solidaridad23 (del Instituto de Vivienda de la Provincia de Buenos Aires) para relocalizar los pobladores afectados por ésta u otras obras públicas. Actualmente, el Consejo Provincial ha iniciado un Programa de Autoconstrucción por grupos autogestionarios, que se complementa con la provisión de algunas viviendas como parte de la acción social directa.

El cuadro se completa con la falta de una política que facilite el acceso de los sectores populares a los servicios públicos privatizados, cuyos costos tienen grandes dificultades para afrontar. Esto pone al descubierto que la política montada sobre el sueño del "lote propio", tiene como fin prioritario ensanchar la base de contribuyentes. En el actual contexto de desempleo y precariedad del empleo, se hace difícil para estos sectores sostener de manera continua los costos de compra de tierras, el pago de los impuestos y de los servicios, de manera tal que, los factores que "traen el progreso al barrio" se convierten asímismo en factores de expulsión del mismo.

La política de fortalecimiento de las organizaciones sociales es prácticamente nula; más aún, como ya fue señalado, el proceso de implementación del Plan Vida mediante la estructura de manzaneras, tiende a competir y a debilitar a las organizaciones sociales pre-existentes. En este caso, algunos ámbitos del gobierno nacional reproducen la misma lógica. Por ejemplo, el Programa Arraigo, que luego de 3 años de iniciación de la fase de ejecución, recién comienza a desarrollar algunos cursos de capacitación para los dirigentes de las mutuales y cooperativas. Por otra parte, el titular del programa Arraigo suele colocarse, en muchas ocasiones, como vocero de las organizaciones barriales ante los poderes públicos, reproduciendo nuevamente la confusión en la demarcación de los límites entre el estado y la sociedad civil.

Actualmente, se está intentando desarrollar un Programa de Consejos Barriales por parte del Consejo Provincial, que trata de generar una instancia de articulación de pobladores para resolver u orientar sus demandas; pero su desarrollo es incipiente y no necesariamente en el conurbano.

La política de empleo y producción destinada a sectores populares es un enunciado de buenas intenciones. Al mencionado TRABAJAR se suman algunos programas provinciales: Plan de pavimentación24 y Plan PAIS25 . En términos absolutos, el conjunto de los programas destinados a crear puestos de trabajo directos apenas lograron superar, para 1996, los 20.000 puestos de trabajo en toda la Provincia en relación con una PEA desocupada del 20,5%.

(a mayo de 1996, 720.000 personas no tenían y buscaban trabajo, entre ellos, el mayor porcentaje se ubicaba en los dos estratos inferiores, 30,4% y 26,4%. Informe Desarrollo Humano: 1996) Para 1997 esta cifra sería superada, según estimaciones provinciales.

Los créditos del Banco de la Provincia destinados a microempresas dejan afuera a los sectores populares, por el sistema de garantías que requieren por parte de los beneficiarios. Paralelamente, está ausente de la agenda de generación de empleo y de créditos la atención del sector informal, en el cual se involucra la enorme mayoría de los sectores populares del conurbano.

4 - Posibilidades y limitaciones al accionar no gubernamental en el contexto de las políticas sociales del Conurbano.

- En qué cosas pueden y están participando las ONGDs ? El panorama para una posible incorporación del accionar no gubernamental en la dinámica de la política social del Conurbano no es alentador. Del conjunto de programas sociales que están en funcionamiento en el Conurbano, cerca de 40, sólo 7 de ellos resultan permeables a algún tipo de participación de ONGDs. Dos de ellos, en realidad, se circunscriben a la participación de organizaciones de la sociedad civil, tal como el Colegio de Escribanos, a fin de agilizar trámites de escrituración: las Casas de Tierra para la aplicación de la ley 24.374 y el Programa de Regularización Escrituraria de los conjuntos habitacionales construidos por el Intituto Provincial de la Vivienda (IPVBA). En otros dos programas es posible, aunque no se haya implementado aún, la participación de ONGDs. Se trata de programas que se ejecutan mediante cooperativas formadas por los beneficiarios: Programa Arraigo y PRUS. Finalmente, en sólo tres programas está prevista de manera explícita la participación de las ONGDs.: Menores en Circunstancias Difíciles26 ; Operatoria Solidaridad (IVPBA, Provincia) y el Programa 17 de mejoramiento habitacional (Subsecretaría de Vivienda de la Nación). El primero, aparentemente, aún no ha iniciado su ejecución. El segundo, desde 1992 ,tiene un limitado alcance por la decisión política de no construir vivienda social en el Conurbano, salvo en los casos de relocalización de población afectada por obras públicas; además los costos previstos (unos $ 13.000 por vivienda) colocan afuera de su alcance a los sectores más empobrecidos; las ONGs participantes, principalmente sindicatos y Cáritas, se involucran en el diseño de la propuesta y en su ejecución. Finalmente, el Programa 17 es el que de manera más abierta posibilita el accionar de las ONGs de desarrollo, posibilitando un espacio para financiar emprendimientos innovadores (sobre todo en materia de experimentación de alternativas de sistemas de créditos para grupos de bajos ingresos tradicionalmente exlcuidos a su acceso). No obstante, es una parte sumamente minoritaria del presupuesto global del programa, el 1%, la que se destina a éste tipo de experiencias.

- La relación Estado-ONGDs.

Desde el estado se produce un cierto reconocimiento del potencial de las ONGDs para ejecutar proyectos, pero aún no se han concretado espacios gubernamentales dispuestos a abrir el juego y permitir que las ONGDs intervengan en el diseño de los mismos. Las vinculaciones de las ONGDs con organismos públicos no están exentas de dificultades: en algunos casos hay cooperación y, en otros, conflicto. En el nivel municipal, que ejecuta algunos programas descentralizados del nivel provincial y, a veces, nacional, la lógica de los punteros políticos locales o de las manzaneras dificulta que las ONGDs puedan jugar algún papel, dado que su intervención responde a otra lógica. En el nivel provincial , los principales ejecutores de la política social no las toman en cuenta. El Ente del Conurbano privilegia la contratación de empresas licenciatarias de obras. Excepcionalmente, ha tomado en cuenta a alguna ONGD como ejecutora de proyectos puntuales, en casos específicos donde su presencia resulta útil para concretar alguna obra que no será hecha por otro y que su presencia no plantee otro tipo de contradicciones. El Consejo Provincial de la Familia y el Desarrollo Humano, opera centralmente a través de la estructura de manzaneras sólo se articula con organizaciones de la Iglesia.

El nivel nacional ha posibilitado algo más la participación de las ONGDs, aunque también circunscripta a la ejecución de proyectos. Existe cierto nivel de articulación entre las políticas de empleo (Programa Trabajar) y las de vivienda (Programa 17) con las ONGDs como ejecutoras, pero aún se trata de experiencias puntuales. En muchos casos, el gobierno nacional ha absorbido a miembros de las ONGDs como consultores individuales, que lo aceptan porque necesitan trabajo, pero no se produce una incorporación institucional de las ONGDs en el rol de planificadoras de la política social.

Otras dificultades provienen de la falta de información sistemática y homogénea sobre programas y proyectos (el SIEMPRO sólo sistematiza información nacional, mientras que la provincial y municipal se encuentran dispersas). En el nivel local, la carencia de cuadros técnicos con que poder articular acciones, también dificulta el trabajo de las ONGDs, dado que en general, no han existido iniciativa de capacitación de cuadros técnicos municipales exitosas.

En síntesis, la participación de las ONGDs es acotada, como ejecutoras de proyectos diseñados desde el nivel de gobierno central o provincial, con una lógica sectorial que no aborda integralmente la situación que pretenden paliar y, para hacer más complejo el cuadro, muchas veces su accionar entra en competencia con la lógica de acumulación político partidaria que se dirime en el nivel local. En este marco, las ONGDs no han logrado presentarse ante los ámbitos gubernamentales como un actor de peso. Ellas también desarrollan un accionar, puntual, fragmentado y tienen dificultades para plantear estrategias comunes entre las ONGDs que les permitan incidir con más peso sobre las políticas gubernamentales27 .En muchos proyectos hemos verificado una tendencia a desdibujar límites y roles entre organizaciones de la sociedad civil y ámbitos de gobierno: coordinadores de programas que asumen papeles de representación de la población, generación de organizaciones y referentes impulsados desde los programas sociales cuyos roles, como parte del gobierno o como organizaciones de la sociedad civil no están claramente delimitados.

En algunos ámbitos se ha generado un discurso que tiende a legitimar estas situaciones, argumentando que las políticas de estado (diferenciadas de las políticas de gobierno) involucran a todos: organismos de gobierno e instancias de la sociedad civil (en tanto ciudadanos) y son producidas por todos. De esta manera, se genera una contradicción: por una parte, se plantea que el gobierno asume un papel subsidiario, es uno más entre otros actores, pero, por el otro, pareciera también que la sociedad civil queda subsumida dentro del Estado (los ciudadanos son parte del Estado); una tendencia que presenta un sesgo autoritario, puesto que impide diferenciar actores, posiciones y autonomías y desdibuja las responsabilidades de cada uno así como genera y oculta desiguales relaciones de poder entre los actores que se integran.

5 - En síntesis.

Respecto a la descentralización de recursos y decisiones, el diseño de las políticas tiende a ser centralizado y su control también. La inclusión de las ONGDs es baja y la posibilidad de ser incluidas es limitada. Pareciera dejar por fuera a los municipios: no se trata de políticas definidas, sino sólo ejecutadas por los gobiernos municipales. Pareciera más bien, pasar de lado al gobierno municipal y a la dinámica de las fuerzas políticas locales.

Tampoco deja, por lo tanto, capacitación a nivel local. Al mismo tiempo, esto perjudica a las ONGDs, puesto que es en el ámbito local donde han desarrollado prioritariamente su accionar.

Las ONGDs y las comunidades involucradas en los proyectos no participan en la definición de la orientación de los programas. Pareciera que la asignación de recursos se realiza con cierto nivel de discrecionalidad y no sobre bases de programas que reconocen derechos institucionalizados sino respondiendo a necesidades sociales a través de la asignación de recursos.

De acuerdo a las estadísticas existentes, los programas parecieran apuntar a mejorar las condiciones de vida de los sectores pobres, a cambiar las situaciones de pobreza estructural. El conjunto de programas, a excepción del carácter temporario del empleo del Trabajar, no tienen por objeto modificar la situación de ingresos de la población pobre, (mientras tanto, no disminuyen sino aumentan los pobres por ingreso). Tienden a satisfacer una necesidad de las NBI, en consecuencia reducen los déficits de servicios básicos y, por lo tanto, tienden a la reducción de la pobreza medida por NBI. Pero, por otra parte, siempre queda pendiente la forma de selección de la población meta a través de su ubicación en el territorio28 .Desde el punto de vista político, en el caso de la Provincia de Buenos Aires, la política social fortalece el trabajo realizado por las manzaneras, proyecta la imagen del gobernador y fundamentalmente, de su señora. Habrá que ver sus resultados en las elecciones de Octubre, pero pareciera intentar promover la incorporación del conjunto de sectores populares al partido político mayoritario. Pareciera que la política social en el Conurbano inyecta energía en el partido gobernante; moviliza manzaneras; apoyos al gobierno; produce, como se ha visto, en la interna una cierta renovación de cuadros políticos, en particular de figuras femeninas, que probablemente sea la base de formación de nuevos liderazgos dentro de la "maquinaria" política del gobernador.

En definitiva, el éxito de los programas en el Conurbano se miden por la falta de insurgencia, por el mantenimiento de un cierto orden que hacen posible la gobernabilidad, fundamentalmente la relación entre gobernabilidad y pobreza, aunque no puede apreciarse claramente la relación entre gobernabilidad y democratización, en la medida en que aún no están claros cómo en este interjuego entre el estado y los pobres, juegan las organizaciones de base, las organizaciones de ciudadanos que generalmente actúan entre el estado y la sociedad civil.

Hay autores que explican la ausencia de conflicto social abierto por la existencia de controles institucionales y por una combinación de mecanismos mediante los cuales el gobierno se vincula con la sociedad, tales como co- optación, clientelismo, representación corporativa y negociación de situaciones (Cf. Duhau y Schteingart) que no parecieran estar ausentes en el Conurbano.

Las ONGDs, por un lado, no han tenido una escala de acción masiva y todavía no está claro cuan generalizables son sus experiencias. Además, esa forma de diseño e implementación de la política social requeriría más recursos profesionales (hoy son pocos los que están efectivamente actuando si se piensa en llevar adelante una política masiva) y no está claro quien los financiaría. Por último, aún si estas experiencias se pudieran replicar a gran escala, supondrían aplicar un conjunto de criterios que, por menores que sean, involucran a la gente de una manera más activa, con una cierta racionalidad técnico profesional y de procedimientos de toma de decisiones y establecimiento de prioridades, que no responde a la lógica clientelar tradicional. Pero, para que el gobierno tomara la experiencia de las ONGs y sus criterios como parte de la definición de sus políticas públicas, tendría que hacer algunos cambios en sus propias bases de construcción del poder político que lo sustenta.

Bibliografía

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- Vilas, Carlos. 1997 "De ambulancias, bomberos y policías : la política social del neoliberalismo". Revista de Desarrollo Económico N.144, vol 36. Enero-marzo. IDES.

Buenos Aires.

- Notas

** Auxiliar Docente. Becaria de Investigación UBACYT. Area de Estudios Urbanos del Instituto de Investigaciones Gino Germani. Facultad de Ciencias Sociales. UBA.

*** Auxiliar Docente. Becario de Investigación UBACYT. Area de Estudios Urbanos del Instituto de Investigaciones Gino Germani. Facultad de Ciencias Sociales. UBA.

1 Se trata de organismos de la sociedad civil, de origen privado, sin fines de lucro, con personal voluntario y/o remunerado, orientado a servir a personas distintas de las que los componen, a través de la acción social y directa en un área territorialmente determinada, para mejorar sus condiciones de vida. Se trata de una acción profesional multidisciplinaria que intenta optimizar los recursos disponibles, actuando lo menos burocráticamente posible.

2 La definición de conurbano bonaerense que se utliliza toma en cuenta las denominadas primera, segunda y tercera corona del Gran Buenos Aires. Pertenecen a la primer corona los partidos de Avellaneda, Lanús, Lomas de Zamora, Ituzaingo, Hurlingham, 3 de Febrero, Gral. San Martín, Vte. López, San Isidro, San Fernando, Ramos Mejía y San Justo.

Forman parte de la segunda corona: Quilmes, Berazategui, Florencio Varela, Alte. Brown, E. Echeverría, Merlo, Moreno, San Miguel, José C. Paz., Las Malvinas, Tigre, González Catán y Laferrere. En lo que se denomina la tercer corona se integran los partidos de San Vicente, Pilar, Ensenada, Berisso, Gral. Rodríguez, Cañuelas, Escobar y Marcos Paz. El area metropolitana incluye, además, la ciudad de Buenos Aires.

3 En efecto, el concepto de hábitat, usualmente refiere al espacio físico y social de reproducción de una población determinada; es decir, la relación que las personas establecen en distintos ámbitos (el barrio, la ciudad) para desarrollar las actividades de su vida cotidiana (vivir, trabajar y recrearse). Por esta razón, clásicamente, los componentes del hábitat han sido definidos a partir del conjunto de los servicios habitacionales que dispone una población: vivienda, acceso al espacio urbano, equipamiento e infraestructura. Cuando se analiza el hábitat popular, el espacio de la reproducción social se hace más complejo, más aún en circunstancias como las actuales, donde las políticas neoliberales implementadas en el país agravan las condiciones precarias de existencia de los sectores populares. En esta coyuntura marcada por el empobrecimiento y el desempleo, esferas como la nutrición, la seguridad, la salud, la alimentación y el empleo aparecen como componentes claves que se suman a los anteriores, para asegurar la vida cotidiana de los sectores populares.

4 Las municipales no fueron consideradas, pues suponían un relevamiento caso por caso, que hasta el momento no fue posible realizar.

5 Entre 10 países latinoamericanos analizados por Altimir (1997), entre 1981 y 1990, Argentina experimenta el mayor aumento de los índices de concentración de ingresos, la mayor desigualdad y el mayor incremento en los niveles de pobreza urbana. En efecto, los ingresos familiares y el salario real decrecieron significativamente y se acentuó la subutilización de mano de obra. Este proceso afectó, particularmente, a la mitad más pobre de la población.

6 Por ejemplo, para abril de 1996, con un 20% de la PEA desocupada (720.000 personas en el Gran Buenos Aires) (sólo primera y segunda corona) (INDEC-EPH), los programas de empleo generaron sólo 20.000 puestos de trabajo, el 2,77% del problema. En vivienda, con el 24% de su población en situaciones deficitarias (Censo Nacional de Población y Vivienda, 1991) la decisión política fue no destinar recursos FONAVI en el GBA.

7 El enfoque sectorial que dominó la definición de políticas económicas gubernamentales en la posguerra en América latina se trasladó también al tratamiento de los denominados sectores sociales : educación, salud, seguridad social, vivienda, abasto alimentario e infraestructura urbana. El logro de mayores niveles de empleo y de mejoría en la calidad de vida siempre se subordinó a los objetivos de crecimiento.( Lerner,1996).

8 Sin duda, también pueden existir otro tipo de limitaciones endógenas de las organizaciones de la sociedad civil, que no son objeto de este trabajo.

9 La parte más sustantiva de estos fondos se origina en la partida otorgada al Fondo de Reparación Histórica administrado por el Ente del Conurbano.

10 Programa 17. Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Social Básica.

Se trata de un programa de la Secretaría de Desarrollo Social que se orienta a rejorar las condiciones del hábitat de grupos vulnerables, completar de viviendas y acceder a una vivienda básica. El programa fue diseñado para ejecutarse en áreas rurales y urbanas, mediante organismos gubernamentales y no gubernamentales. Actualmente existe un conjunto de proyectos presentados por distintas ONGDs para el conurbano que se encuentran en etapa avanzada de gestión. En ese ámbito territorial se ejecutará, aproximadamente, sólo el 1 % del presupuesto anual. El programa en su conjunto espera alcanzar a 84.990 beneficiarios con un presupuesto total de 30 millones de pesos. Prevé la capacitación para el empleo dentro de la actividad constructiva y el financiamiento de la asistencia técnica (pareciera ser, que en algunos casos, el dinero destinado a la capacitación se utiliza para pagar mano de obra) . En todos los casos, el programa supone la complementación de recursos de contraparte, los que pueden tener carácter monetario o no monetario (tierra, trabajo, organización, administración, etc.) según los casos. Todas la ONGDs consultadas-siete en total en el conurbano-, salvo una, tenían proyectos presentados y aprobados en este programa.

11 Programa de Rehabilitación Urbana y Social (PRUS), financiado por la Subsecretaría de Vivienda de la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación y el Instituto de Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (IVPBA), mediante dos convenios que involucran a 8 barrios del Gran Buenos Aires, con un total aproximado de 1.000 viviendas.

La entidad ejecutora es el Programa Arraigo que también depende de la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación.

12 El PRANI tiene por objetivo lograr el acceso a una alimentación adecuada de los niños de hogares pobres entre 2 y 14 años. Involucra apoyo financiero para infraestructura y equipamiento, asistencia técnica para la reformulación y diagnósticos de programas de comedores infantiles, capactiación y refuerzo alimentario.

13 El programa TRABAJAR es de nivel nacional y está descentralizada su ejecución en las provincias y municipios. Las ONGs pueden presentar proyectos, en los cuales deben definir el tipo de trabajo que se realizará.

El programa financia mano de obra por un período no superior a los 3 meses. Puede complementarse con la ejecución de otros programas, sean de nivel nacional, provincial o municipal.

14 Las ONGDs consultadas se dedican a la promoción del desarrollo, son las más grandes en términos de recursos humanos, las de mayor antiguedad y mejor organización interna en el conurbano.

15 No hemos podido discriminar con precisión los recursos destinados estrictamente al AMBA. Los de vivienda, por ejemplo, no se destinan centralmente al conurbano, sino al resto de la provincia.

16 Se supone que recibe un aporte del Ente del Conurbano, pero el dato de las magnitudes de dicho aporte no es público.

17 Plan Vida. Se trata de un plan de nutrición para niños de 0 a 5 años y mujeres embarazadas. Su idea surge de un plan parecido implementado en Chile durante el gobierno de Allende. El programa se ejecuta a través de los municipios, que lo llevan a cabo mediante una estructura de "trabajadoras vecinales" (manzaneras), que deben ser elegidas en el barrio y que cubren un radio de hasta 4 manzanas. En la provincia hay, en la actualidad, unas 8.000 "trabajadoras vecinales", con carácter voluntario (para diciembre de 1996, en 1997 rondarían las 20.000). El programa cuenta con un presupuesto anual de 60 millones de pesos financiado por el presupuesto del Consejo Provincial de la Familia y el Desarrollo Humano y por el Ente del Conurbano Bonaerense. Atiende a 343.700 personas en toda la provincia (para 1997 se espera alcanzar 1 millón de personas), de las cuales 305.000 corresponden al GBA(diciembre de 1996).

Para ejecutar el plan el municipio, junto con la provincia, realiza una convocatoria de manzaneras; ocasionalmente puede intervenir alguna organización vinculada a la Iglesia Católica.

El objetivo central del Plan Vida es la nutrición: consiste en 1 kg. de cereal, 3 huevos por semana y « litro de leche diaria. Estos son gestionados en el barrio por la manzanera, y la población inscripta retira los elementos de su casa. A través de esta relación cotidiana, el Plan Vida aprovecha para tener otros objetivos secundarios: releva la población indocumentada, detecta los problemas de regularización de tierras y los deriva a la Subsecretaría de Tierras, y deriva los problemas de vivienda al área de Programación de Vivienda Social del Plan (Programa de Autoconstrucción y de Emergencia Habitacional). También releva demandas vinculadas a la tercera edad, juventud y violencia familiar. Cuando el Plan Vida detecta problemas sanitarios en la población con la que está trabajando, solicita al Ministerio de Salud de la provincia que realice un monitoreo de la población afectada.

18 Servicio Alimentario Escolar. El programa atiende a niños escolarizados, preescolar y primaria (a partir de los 5 años cumplidos), aunque en algunos casos también cubre a niños menores que asisten a jardines de infantes oficiales.

Se trata de una ración diaria servida en el comedor escolar. Actualmente atiende a 892.000 niños de toda la provincia e invierte 80 millones de pesos anuales; se trata del mayor presupuesto del Consejo Provincial de la Familia y el Desarrollo Humano

19 Comedores de 2 a 5 años: Atiende a la población infantíl de familias de bajos ingresos que no asiste a jardines.

Actualmente asiste a 45.000 niños en toda la provincia. El programa se ejecuta desde los municipios de manera descentralizada y administran el dinero que el gobierno provincial gira para la compra de alimentos. En algunos casos, el programa opera directamente con alguna organización social, tal es el caso de Cáritas en el Municipio de Quilmes.

20 Ley de Regularización Dominial 24.374 - Decreto Provincial 3991/94 . Tiene dos años de ejecución en la Provincia de Buenos Aires y apunta a regularizar la situación de mucha gente que vive principalmente en grandes loteos y que no finalizaron la traslación del dominio, ya sea por no haber escriturado, o bien porque los antiguos propietarios ya no existen. El Código Civil impide que el Estado transfiera las tierras automáticamente sin la aprobación manifiesta del propietario. La ley permite una inscripción provisoria; el propietario tiene un plazo para presentarse y cuando éste expira se procede a la escrituración a favor del ocupante. Se estima que esta ley benficiará a unas 350.00020 familias del Gran Buenos Aires.

La ley se aplicó en la Provincia de Buenos Aires; para ello se crearon las Casas de Tierras de los municipios y un profesional perteneciente al Colegio de Escribanos realiza los trámites. La complejidad de las tramitaciones burocráticas hace necesario que en muchos casos los vecinos requerieran la intervención de ONGs y otras organizaciones mediadoras para agilizar y efectivizar la política. Los resultados no son satisfactorios en términos de la eficacia de la gestión. Actualmente la Secretaría de Tierras y Urbanismo está diseñando una nueva forma de ejecutar esta política, mediante la creación de "Registros Notariales de Regularización Dominial", (Decreto 2815 del año 96) que funcionarían de igual modo que los registros de automotor, que actualmente son gestionados por privados con tarifas establecidas. Sus funciones serían: recibir las solicitudes con toda la documentación necesaria para regularizar y autorizar las escrituras inscribiendo el acta en el Registro de la Propiedad Inmueble para que esta última pague impuestos. Se deben dejar pasar diez años para solicitar la inscripción definitiva del título. Las Casas de Tierras serían el organismo de control de los registros y atenderían el conjunto de problemas no contemplados por la ley. Esta alternativa aún no está desarrollada.

21 Este programa tiene un futuro incierto, puesto que el funcionario que lo diseñó ya no se encuentra en el cargo y, muchas veces, los niveles de institucionalización de los programas son débiles, ligados a las voluntades y peso político de las personas.

22 Integrado por recursos provenientes de FONAVI, 14% del cupo nacional, del FOPROVI y aquello que se recupera de ambos fondos.

23 La Operatoria Solidaridad se ejecuta a través de los municipios o entidades intermedias, que deben ser propietarios del terreno y además deben realizar el relevamiento de la población beneficiaria. Si bien existe una serie de criterios técnicos para la selección de la población beneficiaria (nivel de déficit habitacional de los municipios, tipo de terreno, tipo de beneficiario), en la práctica dichos criterios son sobrepasados por las disputas entre los distintos actores involucrados (IVPBA, los municipios y las entidades intermedias, princialmente los sindicatos) que pugnan por la aprobación de los proyectos que cada uno gestiona. En algunos casos, el IVPBA asesora acerca de la compra de tierras y, en caso de que lo requieran, se hace cargo de la ejecución (lo que resulta excepcional). El IVPBA da asistencia financiera y técnica a municipios y entidades intermedias. La composición de las entidades intermedias que intervienen en esta operatoria es variada, destacándose, las organizaciones sindicales (SUTEBA, UPCN, UOCRA), CARITAS y Cooperativas.

24 Plan Provincial de Generación de Empleo en Obras de Pavimentación. Se implementa en el conurbano bonaerense y el aporte estatal se traduce en un subsidio del Ente del Conurbano para la compra de los materiales. Los frentistas se hacen cargo del resto de los costos, cuyo pago es financiado con créditos del Banco Provincia. Las obras se realizan por intermedio de Vialidad de la Provincia y la capacitación la realiza el sindicato de la construcción - UOCRA-, el IPE y el IPAC (Instituto Provincial de Acción Cooperativa). Los beneficiarios deben cumplir con la condición de ser desocupados inscriptos en el Servicio de Empleo Municipal o Provincial. Las obras son gestionadas por los municipios que deben asegurar la conformación de los consorcios de vecinos. Se estima que entre 1996 y 1999 se generarán 92.500 puestos de trabajo directo, con una duración de 24 meses cada uno. El sueldo se rige según convenio de la UOCRA. Los proyectos deben incorporar entre 30 y 38 trabajadores cada 2 cuadras.

25 PAIS. Se trata de un programa de capacitación para la reconversión laboral y su nombre se debe a que obtiene los recursos que antes financiaban al antiguo Plan PAIS (alimentario). Funciona mediante el otorgamiento de becas de capacitación para emprendimientos de producción y servicios durante 6 meses. Buscan organizar a los beneficiarios, pero tiene limitaciones que se transforman en un cuello de botella. Se trabaja a escala chica y artesanal, lo que a su vez impide la conformación de cooperativas de servicios y producción porque tienen un costo de funcionamiento básico de unos $ 1.000 mensuales que los grupos beneficiarios no logran solventar. Cabe recordar que se trabaja con población caracterizada como "muy pobre". En el lapso Setiembre 1995- Setiembre 1996 pasaron 6.000 personas por el programa y se pusieron en marcha cerca de 3.000 proyectos con menos de un 10 % de eficacia desde el punto de vista de la sustentabilidad económica. Algunos de los productos generados en el marco del Programa PAIS constituyen insumos para otros programas, como por ejemplo baldosones para el Programa de Autoconstrucción o moisés para el Programa Comadres. Este programa opera en toda la Provincia, incluido el conurbano.

26 Menores en circunstancias difíciles, unr programa de la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación ejecutado con recursos internacionales, aborda problemáticas sectoriales dentro de la población pobre: juventud, niñez y alimentación, aborígenes, mujeres jefas de hogar, etc. Como se ha planteado, si para efectuar equipamientos las organizaciones deben ser propietarias de los terrenos donde se realizan las obras, ello sesga negativamente a aquellas de los grupos de menores recursos (Comisiones, Sociedades de Fomento, etc) que difícilmente cumplen ese requisito.

27 Efectivamente, en los últimos años, han comenzado a organizarse redes entre las ONGDs que tienden a plantear frente al estado proyectos comunes fortaleciendo su institucionalidad. A esta iniciativa aún le falta recorrer un largo trecho.

28 En la mayor parte de los programas diseñados desde el gobierno central para combatir la pobreza, la población beneficiaria conforma un conglomerado definido como población meta ; no posee una definición de parámetros específicos definidos para cada caso a través de los cuales se justifique la provisión de ciertos beneficios. Para ser asistido por los programas la población a ser atendida debe poseer un mínimo grado de organización y la definición de interlocutores válidos Buscar en esta seccion :

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