1er Congreso Internacional "Pobres y Pobreza en la Sociedad Argentina" |
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Universidad Nacional de Quilmes - ArgentinaNoviembre 1997 |
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Congresos en cdrom 2.2 - version en línea
ESTRATEGIAS DE TRANSFORMACION DEL HABITAT DE LOS POBRES
Autoras: GIGLIO Mónica Adriana NEUMANN Marta SANTOS María de los Angeles
Indice:
1. Introducción
2. Programa de Mejoramiento de Barrios
3. Programa Protierra
4. Programa de Radicación de villas y barrios carenciados de Capital Federal.
5. Caso de estudio
6. Conclusiones
1. INTRODUCCION
Focalizar el Hábitat de la Pobreza presupone realizar una diferenciación clave. Es verificar que la vida desarrollada en la ciudad no refiere a un modelo homogéneo o universal, por el contrario contiene matices, diferencias, oposiciones, cultura. En términos de oposición podemos decir que el hábitat de la pobreza nace dentro de la ciudad global, pero en sus márgenes.
Este trabajo intenta presentar variables, prácticas de operatorias realizadas a distintas escalas, propuestas posibles de ser evaluadas, ya transitadas y en consecuencia perfectibles.
Este equipo de técnicos, operadores del hábitat de la pobreza, entiende a la arquitectura y a la abogacía como disciplinas-instrumento que permiten distinguir y resolver la problemática que se instala en el hábitat. Este saber instrumental, se requiere para resolver conjuntamente con la población las necesidades emergentes.
"Pobreza es una forma de insatisfacción en el desarrollo humano". Se define tanto desde su hábitat específico, cuanto desde el hábitat global que lo contiene. Tiene indicadores precisos, patrones mensurables (ausencia de redes oficiales de agua, luz, cloaca ) pero también conlleva conceptos éticos en tanto pone en juego la Justicia Social, la Equidad y la Dignidad.
Quedan involucrados tanto los pobres como el resto de la sociedad que los convalida.
Es posible distinguir comportamientos sociales específicos característicos que ponen de manifiesto el Programa Social de la Demanda. La toma de tierras, la tierra como botín de guerra, el desplazamiento de los desplazados, los nuevos territorios apropiados.
La demanda común es PRIMERO LA TIERRA. Esta conducta social aparece como nuclear, primigenia, fundacional, algo parecido a barajar y dar de nuevo.
En esta presentación se analizan tres programas que abordan la problemática de la tierra para sectores con población con NBI, a partir de distintas escalas, Nacional, Provincial y Municipal, con contextos muy diferentes a pesar de ser casi contemporáneos.
En el caso del Programa de Mejoramiento de Barrios se barre la problemática de las ciudades del interior del País mayores de 20.000 habitantes, se seleccionan los barrios de acuerdo a las pautas estipuladas en el Programa.
En el caso del Programa Protierra, abarca también una porción de la demanda de los Municipios del territorio de la Provincia de Buenos Aires.
Finalmente el caso del Programa de Radicación de Villas de Capital Federal, abarca un territorio más acotado, pero comprende la totalidad del universo de las villas existentes.
A partir de un análisis empírico de los tres proyectos se formulen recomendaciones y conclusiones comunes sobre programas diferentes, en contextos diferentes que atienden la misma problemática desde niveles de gobierno también diferentes.
2. PROGRAMA MEJORAMIENTO DE BARRIOS
2.1. Descripción de la problemática existente en el momento de formularse el Programa
En los últimos años, en Argentina, como en la mayoría de los países latinoamericanos, se sostiene una tendencia de crecimiento de la población urbana. Uno de los principales problemas que encaran estas ciudades es el de la pobreza urbana. La distribución inequitativa del ingreso se expresa entre los habitantes de la ciudad en un acceso muy desigual a los servicios, el equipamiento y la vivienda.
Las grandes ciudades como Buenos Aires, pueden amortiguar el impacto que produce la demanda de los sectores más marginales por su capacidad económica, pero en el interior del país, este proceso de migración del campo a la ciudad impacta en mayor medida, ya que se trata de ciudades que aún no han terminado de consolidar su casco urbano.
Teniendo en cuenta las cifras del INDEC sobre población con NBI, y la relación que existe entre la población total de las distintas Provincias y la población con NBI en las mismas, la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación plantea un programa para contribuir a una mayor equidad e integración social y territorial del País, a través de la financiación mediante un crédito externo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
2.2. Objetivo
Mejorar las condiciones de vida de población urbana con necesidades básicas insatisfechas, asentadas en barrios con carencias de infraestructura urbana, problemas ambientales y/o de regularización dominial a través de la ejecución de un conjunto de obras y servicios y fortalecimiento de la organización comunitaria.
Regularizar la situación de dominio con entrega de titulo de propiedad a cada familia beneficiaria.
Proveer o completar la infraestructura básica con conexión domiciliaria y núcleo sanitario completo.
Resolver o mitigar problemas ambientales.
Apoyar el desarrollo de procesos de organización barrial y autogestión comunitaria.
2.3. Ambito de actuación y universo atendido
El programa abarca el territorio nacional, dentro de éste, las Provincias adheridas con las ciudades de más de 20.000 habitantes de todo el país exceptuando la Capital Federal y el Conurbano Bonaerense.
Barrios compuestos por familias con necesidades básicas insatisfechas con dos o más años de antigüedad. y que cuenten con una Organización Comunitaria al menos incipiente..
La unidad de intervención es el barrio, considerándose como tal el que reúna un mínimo de 50 familias y continuidad territorial de asiento.
2.4. Organismos que intervienen
Secretaría de Desarrollo Social de la Nación, Unidad de Coordinación Nacional.
Banco Interamericano de Desarrollo Gobiernos Provinciales, Unidad Ejecutora Provincial.
Municipios Entidades Representativas
2.5. Modelo de gestión
Integrado, descentralizado y participativo . El Programa está organizado con una Unidad de Coordinación Nacional, con sede en la Unidad de Coordinación de Programas con Financiamiento Internacional, de la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación, quien descentraliza las acciones en Unidades Ejecutoras Provinciales, designadas por el Gobierno de cada Provincia. Prevé en su Reglamento Operativo la participación de los Municipios y las Entidades Representativas tanto en la identificación de proyectos, como en su monitoreo y control de ejecución.
2.6. Recursos económico - financieros
La Nación Argentina obtiene una línea de financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo que aporta 102 millones de pesos, al que se suma un aporte nacional de 68 millones.
El préstamo es a 20 años con 5 de gracia para inicio del pago, con un interés de 5,95% anual, más comisiones de crédito sobre fondos no utilizados de 0,73% anual.
Las Provincias asumen una deuda de un tercio del total del cupo asignado, siendo subsidiadas en los dos tercios restantes por la Nación.
En cuanto al recupero, está a cargo de los beneficiarios sobre los ítems de inversión del Programa.
2.7. Criterio de elegibilidad
Un mínimo del 75% del total de la población del barrio debe reunir la condición de necesidades básicas insatisfechas y pertenecer al primer quintil de ingresos provincial.
El Reglamento Operativo del Programa exige como criterio de elegibilidad la acreditación del consenso de la población beneficiaria, con un porcentaje de aceptación del proyecto del 60% para barrios en consolidación y del 100% en caso que se trate de relocalizaciones. este requisito condiciona el proyecto en su totalidad.
2.8. Descripción de los contenidos del Programa
2.8.a. Aspectos legales
Las provincias son invitadas a adherir al Programa, trámite que cumplen por nota signada por el Gobernador.
Posteriormente deben someter a la legislatura provincial una ley que autorice la firma del Contrato de Préstamo y el correspondiente endeudamiento, un tercio del cupo asignado, el que será cancelado por la Provincia en los mismos plazos que se obligara la Nación, 20 años y cinco de gracia.
Por Decreto Provincial crean la Unidad Ejecutora Provincial.
Cumplidos estos requisitos se firma un Contrato con la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación, que autoriza la descentralización de los fondos a la Unidad Ejecutora Provincial.
El Programa garantiza la regularización dominial de los lotes con entrega de escritura a cada familia beneficiaria, financiando hasta 150 pesos por trámite. La entrega de escritura es obligatoria y condiciona el último desembolso del Programa a la Unidad Ejecutora Provincial.
La operatoria de escrituración queda a cargo del organismo definido en cada Proyecto, ya sea el gobierno Provincial o el Municipio.
2.8.b. Aspectos urbanos y ambientales
La selección de los barrios que se financiarán con este Programa se hace teniendo en cuenta dos factores fundamentales, uno es el dominial que se detalló anteriormente y otro es el ambiental, es decir, que la localización del barrio esté en un lugar ambientalmente apto o que se puedan realizar obras de mitigación que a escala del sector resuelva el problema de los asentamientos existentes.
El Programa contempla dos tipo de obras, las específicas, necesarias para la urbanización del barrio y obras especiales en caso de necesitar alguna adecuación a las condiciones del medio natural o de vinculación con la estructura urbana existente. Aquellas obras que por su envergadura sean de escala de toda la ciudad y se necesiten para desarrollar el Proyecto no se incluirán en el financiamiento del Programa y deberán ser garantizadas para la aprobación de la propuesta.
Los proyectos que se presenten deberán tener una escala entre 60 y 1.000 lotes. Las obras financiadas son calles, desagües pluviales, cloacales, provisión de agua, alumbrado público y tendido eléctrico.
La infraestructura llega hasta el lote e incluye la conexión de un baño.
En los casos en que sea necesario la relocalización de familias, se contempla la construcción de un módulo habitacional.
Las Provincias que se encuentran más avanzadas en la elaboración de los proyectos están a punto de llamar a licitación para la ejecución de las obras.
3. PRO-TIERRA
3.1. Descripción de la Problemática existente al momento de formulación del programa.
Durante la década del ochenta se manifestó en forma evidente la demanda insatisfecha de tierras aptas para vivienda. Las migraciones internas de vastos sectores de la población más humilde, expulsada del sistema de producción, sin capacitación adecuada para su inserción en un mercado laboral cada vez mas tecnificado, deteriorada la producción agropecuaria que fuera la contratadora principal de mano de obra en el interior, y detenido el proceso de industrialización, se dirigieron hacia los centros urbanos en busca de acceso a educación, salud y trabajo.
Este proceso fue acompañado de exclusión del mercado inmobiliario por alza en los precios y maniobras del sector, al desaparecer la posibilidad de compra de lotes en cuotas, por la imposibilidad de responder a las exigencias del mercado formal que se presentaba con solicitud de garantías, recibo de sueldo, etc.
La ley 8912, entonces Decret/Ley, sancionada el año 1977, durante el gobierno de facto, con el objeto de terminar con los loteos indiscriminados sin infraestructura, define la exigencia de incorporar servicios a los loteos. Esta situación, si bien intenta racionalizar el desarrollo urbano, restringe la oferta de venta de lotes.
El resultado se pronunció en movimientos de toma de tierras, dirigido en primera instancia hacia las propiedades del estado y posteriormente, a tierras del sector privado que se encontraban libres y ociosas.
Con el advenimiento de la democracia se puso en crisis la esencia de los conceptos de ilegalidad y de ilegitimidad.
En respuesta a la demanda y como planificación de políticas de estado, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires inicia un proceso de reversión de la situación utilizando una doble estrategia: poner a disposición de los pobladores, con una demanda organizada, tierras con servicios, y generar un proceso de participación y descentralización de la política hacia los municipios y las entidades intermedias. Esta decisión política se institucionaliza por decreto nro. 815/88 .
Desde el punto de vista urbanístico, la Ley de ordenamiento territorial y uso de suelo (8912), fue un importante impulso para que los municipios ordenaran su territorio delimitando zonas con pautas comunes en el territorio provincial, pero en este ordenamiento inicial no se contemplaban las situaciones de los asentamientos precarios existentes, y tampoco se hacían previsiones sobre el crecimiento de esta situación.
La solución "tradicional" prevista para los asentamientos irregulares era la erradicación a conjuntos habitacionales financiados por el Estado, que tenían sus propias normas y poco atendían a las pautas establecidas por la normativa municipal.
Surgió así la necesidad de que ambas situaciones, tanto los asentamientos espontáneos como los conjuntos habitacionales requerían de un proceso de regularización y adecuación de la normativa Municipal a los hechos consumados.
Respecto a la localización dentro de la estructura urbana de los barrios más pobres, se pueden distinguir dos casos: cuando se compra tierra para desarrollar un proyecto de interés social, el costo del terreno tiene un peso más importante que sus condiciones de localización, en cambio, cuando el asentamiento es espontáneo se invierten las prioridades, buscando sitios de fácil accesibilidad a las fuentes de trabajo, sin tener tanto en cuenta el valor, ya que la tierra se ocupa.
Para que un loteo sea aprobado legalmente, además del valor de la tierra, deben ser afrontados los costos de urbanización, pero las exigencias de medidas de lotes, el porcentaje que se debe ceder para uso público y el costo de la infraestructura, dejan fuera del alcance de los sectores de menores ingresos, la posibilidad de compra de un lote propio si no se tiene una financiación a la medida de sus posibilidades.
La situación anterior a la aprobación de la Ley de uso del suelo, tampoco era mejor, ya que si bien la gente podía acceder al lote propio con facilidades de pago, la utilización efectiva del lote implicaba un gran sacrificio, no sólo económico (costo de infraestructura, costos de viaje, etc.), sino también social (tiempo de viaje, falta de equipamiento urbano, etc.). La gente que compraba los lotes debía invertir mucho esfuerzo y varios años de sus vidas para consolidar el barrio, mientras que los loteadores compraban tierra rural a un bajo costo por hectárea y la vendían a costos muy superiores por metro cuadrado sin hacer prácticamente inversiones, lo cual les permitía un cómodo financiamiento.
La creciente demanda insatisfecha provocó distintos tipos de asentamientos, algunos eran espontáneos, otros organizados, algunos en tierras fiscales, otros en tierras privadas vacantes. Ante esta situación el estado no podía dar respuesta con programas convencionales de vivienda, eran tiempos de dar soluciones rápidas y masivas.
3.2. Objetivos del Programa
Adquisición de tierras para satisfacer demanda organizada de lotes para vivienda, proveyendo la infraestructura básica para lotes con servicio.
Movilizar los recursos de la comunidad, promover la organización social a través de las organizaciones intermedias.
Llevar a cabo un proceso de descentralización hacia los municipios y de éstos a las organizaciones intermedias.
Promover la creación de Direcciones de Tierra y Vivienda a nivel Municipal.
Organizar un Banco de Tierras Provincial para cubrir planificadamente la necesidad de tierra apta para programas de vivienda y equipamiento urbano de interés social
Objetivos Particulares
Urbanización de tierras con lotes de 200m2, y su infraestructura: agua potable; energía eléctrica; alumbrado público; apertura de calles; desagües pluviales; solución cloacal; espacios verdes y reserva de uso comunitario.
3.3. Ambito de actuación y universo atendido
El Programa se desarrolla en el territorio de la Provincia de Buenos Aires, dirigido a la población de bajos recursos, con demanda organizada a través de los Municipios, Organizaciones No Gubernamentales y Organizaciones de Base.
Barrios consolidados con proyectos ejecutivos realizados por los Municipios y/o Organizaciones Barriales y No Gurbernamentales
3.4. Marco Institucional / Organismos Intervinientes
Se crea, por Decreto 815/88, el Programa Social y Familiar de Tierras de la Provincia de Buenos Aires, estableciendo la misma norma, que será ejecutado orgánicamente por la Comisión Pro-Tierra, que se conforma con un representante del Ministerio de Gobierno, Obras y Servicios Públicos, Salud, Economía, Acción Social, Dirección General de Escuelas, Banco de la Provincia de Buenos Aires y Secretaría General.
Esta Comisión estaba presidida por la subsecretaría de Vivienda y Urbanismo del Ministerio de Obras y Servicios Públicos.
Los Municipios de la Provincia, adhieren al Programa a través de la firma de Convenios, con rol de organización y ejecución de obras.
El Consejo Asesor Pro-Tierra, conformado por la Provincia, Municipios y pobladores, es creado a partir del mismo decreto, con rol de planificación y control de gestión.
Las Organizaciones No Gubernamentales, Organizaciones Intermedias y Barriales participan desde su inserción en el Consejo Asesor o como directas beneficiarias del Programa.
3.5. Recursos
3.5.a. Económico Financieros
- Fondo Provincial de la Vivienda - Creación de Fondo Municipal de la Vivienda con destino al mismo barrio para su mejoramiento y mantenimiento.
3.5.b. Técnicos - Asistencia técnica del gobierno provincial y municipal.
- Organizaciones No Gubernamentales con firma de Convenios.
3.5.c. Recupero Cuotas mensuales equivalentes al 10% de un salario mínimo.
Tasación fiscal para el valor lote.
3.6. Criterio de elegibilidad
3.6.a. Selección de los beneficiarios
Para acceder a los beneficios del Programa, los beneficiarios debían cumplir las siguientes condiciones: Conformar un grupo familiar.
- No poseer inmuebles propios u otros bienes equivalentes a una vivienda.
- No haber sido adjudicatarios de lote y/o vivienda financiada por el Estado.
- No tener ingresos familiares suficientes para acceder a la vivienda con recursos propios.
- Residir en la zona - En el caso de las asociaciones, organizaciones barriales y no gubernamentales., deben poseer personería jurídica y ser propietarias de tierras aptas.
3.6.b. Condiciones de las tierras Las tierras propuestas para desarrollar el Programa debían cumplir las siguientes condiciones:
- Ser de propiedad Provincial-municipal o de una entidad intermedia .
- Aptas urbanísticamente y no inundables - Con factibilidad de provisión de servicios - Con títulos de propiedad.
3.7. Descripción de los contenidos del Programa
El Programa se inició a partir de la sanción del Decreto 815/88 con una acción inicial desde la Sub Secretaría de Urbanismo y Vivienda, teniendo como objetivo inmediato la descentralización hacia los Municipios y posteriormente se incluyó la posibilidad de intervención directa de Organizaciones No Gubernamentales que fueran propietarias de tierras para urbanizar.
3.7.a. Aspectos legales
La regularización dominial queda a cargo de la Provincia.
Los beneficiarios firman boleto de compraventa, condicionado a una ocupación efectiva y permanente del lote y su destino a vivienda familiar.
Al verificarse el pago del 25% del valor del lote, se escritura con intervención de Escribanía General de Gobierno de la Provincia .
3.7.b. Aspectos urbanos
La ubicación del barrio debía estar dentro de una zona clasificada como urbana, con indicadores urbanísticos adecuados para usos residenciales, pero las dimensiones de los lotes y las demandas de infraestructura que establecía la citada Ley 8912, fueron adecuadas para las condiciones del Programa con lotes de 200 m2 de superficie.
Las exigencias para los barrios ejecutados por el Programa eran menores que las que establecían las normativas vigentes para nuevas urbanizaciones, pero sin embargo, en el caso de localizarse en barrios existentes, la urbanización que ofrecía el Programa muchas veces era superior a la del entorno, es decir que se trataban de barrios con loteos sin servicios que a pesar de su antigüedad no habían logrado completar la infraestructura básica.
La modalidad de vender lotes en lugar de viviendas terminadas, brinda la posibilidad de permitir usos mixtos, y construir locales y talleres para apoyar la economía familiar en el propio lote.
3.7.c. Aspectos del hábitat individual
El programa contempla la urbanización de lotes, pero con la posibilidad de acceder a otro tipo de créditos y operatorias para vivienda, materiales o asistencia técnica para construir la casa en el lote propio.
Para apoyar el desafío de la construcción de la vivienda, se fomenta la consolidación, o formación de organizaciones barriales donde no existían y reuniones periódicas de intercambio de experiencias entre los representantes barriales y funcionarios tanto provinciales, como de distintos municipios.
4. PROGRAMA DE INTEGRACION Y RADICACION DE VILLAS Y BARRIOS CARENCIADOS DE CAPITAL FEDERAL
4.1. Descripción de la problemática existente.
De acuerdo al Censo Nacional de Población de 1991, la población de villas de la Capital Federal era de 51.000 habitantes aproximadamente. Esta población se reparte en doce villas, un barrio y dos núcleos habitacionales transitorios (NHT), que son núcleos de 52 m2 construidos con materiales precarios como vivienda transitoria (hace treinta años), para la adaptación de habitantes de villas antes de recibir una vivienda definitiva. Estas construcciones se encuentran en peores condiciones de habitabilidad que las mismas villas.
La superficie total ocupada por estos asentamientos, es de 1,38 Km2, en la mayoría de los casos se interrumpe la trama urbana del entorno. La estructura interna de la villa presenta un trazado de calles estrechas irregulares con alta densidad de ocupación.
Los terrenos en su mayoría carecen de infraestructura interna, pero por lo general tienen infraestructura en el entorno, a la cual se conectaban con extensiones precarias.
La accesibilidad a fuentes de trabajo es relativamente buena, y algunos casos disponen de medios de transporte tan ventajosos como el premetro que los vincula rápidamente con el centro de la ciudad.
El dominio de las tierras ocupadas pertenece en su mayoría a distintas reparticiones estatales (Comisión Municipal de la Vivienda, Municipalidad, Estado nacional ), existiendo dos pequeñas villas en predios privados.
La problemática de las villas en Capital Federal, estuvo desde fines de los ï50 hasta fines de los ï80, sometida a distintas políticas, a grandes rasgos, pueden identificarse tres tipos: 1) acciones parciales de mejoramiento; 2) intentos fragmentarios de desalojo; 3) programas integrales de erradicación ( Cuenya Beatriz, 1993).
La Comisión Municipal de la Vivienda es el órgano municipal que tradicionalmente se ocupó de aplicar las distintas políticas dirigidas hacia las villas. A partir de la reinstauración de la democracia se comienza a perfilar un cambio de actitud, reemplazando la idea de erradicación por la de radicación de las familias villeras, respondiendo a los reclamos del sector.
Un elemento importante de destacar es la existencia de una organización formada por los delegados de todas las villas, llamada Movimiento de Villas y Barrios Carenciados de Capital Federal, que tiene antecedentes desde los años ï70 y representa no sólo a las villas, sino también a los barrios carenciados (Mitre y Calaza).
4.2. Objetivos
Elaborar una propuesta global para radicar todas las villas de Capital Federal, mediante una metodología de trabajo en la que toda decisión deberá ser concertada en una misma mesa donde estén villeros y el Ejecutivo municipal.
4.3. Ambito de actuación y universo atendido
El ámbito de actuación se limita al territorio municipal, y comprende la totalidad de las villas existentes hasta 1989, es decir, 12 villas, el barrio Calaza y los dos Núcleos Habitacionales Transitorios.
También existía el Barrio Mitre que formaba parte del Movimiento de Villas y Barrios Carenciados, que era un barrio de viviendas muy humildes que fue regularizado dominialmente dentro del marco del Programa Municipal, pero que no formaba parte de la problemática principal.
4.4. Organismos intervinientes
- Mesa de Concertación, presidida por el Intendente de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, y conformada por los organismos de participación necesaria en el proceso de regularización dominial y los pobladores, a través de las Comisiones que los representan.
- Organismos municipales: Comisión Municipal de la Vivienda, Consejo de Planificación Urbana, Secretaría de Obras Públicas, Escribanía General, Dirección de Catastro y Secretaría de Planeamiento.
En la segunda etapa del Programa se incorpora un equipo técnico de apoyo bajo la supervisión del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que toma el nombre de "Programa de Radicación e Integración de Villas".
4.6. Recursos
4.6.a. Económicos: El Programa es financiado con presupuesto municipal.
4.6.b. Técnicos: En la primera etapa intervienen técnicos municipales de distintas áreas. En la segunda etapa se incorpora el equipo contratado por PNUD.
4.7. Criterio de elegibilidad
Quedan comprendidos en el Programa todos los habitantes de la villas censados en el momento de formalizarse el Programa y podrán ser adjudicatarios de los lotes quienes no sean propietarios de otro inmueble.
4.8. Descripción de los contenidos del Programa
El Programa puede dividirse en dos etapas básicas y bien diferenciadas, la primera tiene su origen cuando se firma el Acta de Acuerdo Compromiso en diciembre de 1989, entre el Intendente municipal y el Movimiento de Villas y Barrios Carenciados de Capital Federal, comienza así el "Programa de Radicación de Villas y Barrios Carenciados de Capital Federal"; la segunda etapa puede identificarse cuando se firma un convenio con el PNUD para formar el equipo técnico del programa llamado "Integración y Radicación de Villas de Capital Federal" que comienza a funcionar en octubre de 1992 hasta 1994.
La diferencia de ambas etapas no sólo radica en la incorporación al Programa de consultores para trabajar con los profesionales municipales, sino también que en la segunda etapa se dividen las responsabilidades sobre las villas entre el Programa de Integración y Radicación de Villas y la Comisión Municipal de la Vivienda (CMV), quedando prácticamente sin atención las villas sobre tierras privadas.
Con la finalización del Programa en 1994 queda sin terminar las acciones programadas y vuelven a estar el tema bajo la responsabilidad de la CMV.
4.8.a. Aspectos legales
Marco legal regulatorio existente al finalizar la primera etapa, contaba con la siguiente estructura legal:
- Acta Acuerdo Compromiso del 14/12/89, firmada entre el Ejecutivo Municipal y el Movimiento de Villas y Barrios carenciados, que fija los lineamientos básicos de las operatorias de Regularización Dominial de Villas, mediante la combinación de programas de vivienda y parcelamiento, instrumentando mecanismos participativos de decisión.
- Decreto del Ejecutivo Nacional 1001/90. Ordena la venta de inmuebles de propiedad del Estado Nacional, ocupados a la fecha de promulgación, a sus ocupantes u organizaciones que los representen.
- Decreto del Ejecutivo Nacional 1737/90. Faculta a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires a transferir a sus ocupantes los inmuebles ocupados que pertenecen al dominio privado de la comuna.
- Ordenanza 44873/91. Ordena la venta directa a los ocupantes o las asociaciones intermedias que los representen de las tierras del dominio privado del Municipio. Individualiza las villas consideradas dentro de la normativa. Crea un nuevo Distrito Municipal, U31, con particulares características, define el perfil del adjudicatario y las condiciones que regirán las ventas.
- Decreto Municipal 1531/91. Reglamenta la ordenanza 44873 y establece la participación de diversos organismos del Ejecutivo Municipal, sus roles y funciones.
-Decreto Municipal 1052/92. Establece el Régimen General de Enajenación de Inmuebles Municipales y los organismos obligados a proceder a su desafectación.
- Decreto Municipal 1988/91. Cumple con la exigencia establecida por el Decreto Nacional 1001, declarando la desafectación de las tierras ocupadas por las villas 3/12/15/20 y ordena y reglamenta la venta.
- Decreto 3330/91. Crea el Programa de Radicación de Villas y Barrios Carenciados de Capital Federal. Determina la metodología del consenso a través de la Mesa de concertación compuesta por las áreas involucradas en el proceso de regularización dominial.
- Ley Nacional de Tierras 23967.
La decisión política de regularizar el dominio de las villas de Capital Federal se encontraba normativizada. El Municipio de la Ciudad de Buenos Aires, a fin de instrumentar la puesta en marcha de las aciones de regularización, firma el Convenio Proyecto ARG/92/011 con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
En cuanto al proceso desarrollado para la regularización dominial, fue implementado con una metodología de entrega de instrumentos que establece avances progresivos en la legalidad de la situación de posesión.
Los avances mencionados pueden resumirse en las siguientes etapas:
- Una primera etapa con entrega de Acta de Adjudicación que define el adjudicatario final del programa y las obligaciones que las partes asumen.
- Una segunda etapa con firma de Boleto de Compraventa, con definición de precio y condiciones de venta.
- Una tercera etapa con escrituración, con intervención de Escribanía General del Municipio.
Esta operatoria combinó dos situaciones legales, que definieron a su vez dos metodologías de abordaje.
Las villas, 15, 21/24 y parte de la villa 20, ocupaban predios pertenecientes al Estado Nacional y compran a través de sus organizaciones representantes, el macizo completo sin urbanizar al Programa Arraigo.
Esto implicará un tratamiento particularizado de las etapas de regularización dominial, con compromisos muy específicos por parte de las organizaciones barriales para la transferencia posterior de los lotes a cada familia.
En este caso el Municipio sólo puede tomar a su cargo la obra de urbanización, requiriendo al Programa Arraigo garantía de finalizar las etapas de transferencia de dominio por escritura, no sólo a la Organización Representativa sino a cada una de las familias, a fin de determinar lotes urbanos con su correspondiente inscripción catastral y registral.
La complejidad del tratamiento se manifestó especialmente por la indefinición entre la figura de ASOCIADOS Y SIMPLES OCUPANTES, con imposibilidad por parte del Programa de intervenir en la relación entre las partes, por encontrarse establecido el rol de la entidad en la firma del Boleto de Compraventa ante el Programa Arraigo.
Los predios que pertenecen al dominio privado del Municipio, que conforman las villas 1/11/14, 3, 6, 19 y parte de la 20, y los NHT de Av. del Trabajo y Zabaleta, se regularizan con operatoria a cargo del Municipio, por familia ocupante, con participación de la Comisión Vecinal pero sin producir transferencia de dominio a la misma, estableciendo condiciones para acceder al carácter de beneficiario y como emergentes de la condición de tal.
La primera villa regularizada fue la villa 12, con 300 viviendas, hoy Barrio General San Martín, asentada sobre tierras de propiedad municipal. El barrio había sido objeto de operatorias de autoconstrucción promovidas por la CMV.
La regularización dominial se concretó bajo la gestión del Programa con la firma de los boletos de compraventa.
4.8.b. Aspectos urbanos
La regularización urbana, comienza al incorporar un nuevo Distrito Municipal, denominado como U31, que define entre otras cosas, la trama urbana dentro de las villas, y las condiciones para la subdivisión, teniendo en cuenta la situación ocupacional existente.
Los nuevos Distritos comprenden todas las villas asentadas en tierras fiscales, dejando afuera las villas sobre tierras privadas (villas 16, 17 y parte de la 15).
Las obras de urbanización se licitaron e iniciaron con presupuesto municipal con la aprobación de las empresas de Servicios Públicos antes la privatización de las mismas.
Posteriormente se hicieron convenios con las empresas privatizadas, comprometiendo un plan de obras conjunto entre las mismas y el municipio, que no llegó a completarse.
4.8.b. Aspectos del hábitat individual
El Programa contempla las tareas de mensura, subdivisión, apertura de calles, dotación de infraestructura, y en casos de necesitar relocalizar familias ubicadas en las trazas de las calles o en lotes inferiores a las medidas mínimas, se contempla la construcción de una vivienda mínima en sectores libres dentro de la misma villa.
Respecto a las viviendas del resto de los pobladores, sólo se contempla un apoyo técnico para su acondicionamiento, y en caso de ser afectadas en parte por corrimientos necesarios para la regularización del lote, se entregan además materiales para realizar las obras.
En la segunda etapa del plan se incorporó la palabra integración al nombre del Programa con el objeto de avanzar no sólo en la regularización urbana y dominial, sino también en la integración social del barrio con sus vecinos, incorporando temas como microemprendimientos para ayudar a enfrentar las obligaciones económicas que tendrán a partir de comenzar a pagar el lote, los impuestos y los servicios luego de la regularización.
Los avances principales se registraron en los acuerdos sobre el loteo dentro de las manzanas, la materialización de los corrimientos necesarios para la apertura de calles y paso de infraestructura, el inicio de las obras, pero no se pudieron lograr avances concretos en la parte de desarrollo de microemprendimientos.
5. CASO DE ESTUDIO: Barrio "3 de Junio", Plátanos, Partido de Berazategui
El barrio "3 de junio" fue el primer barrio realizado por el Programa Protierra en la Provincia de Buenos Aires.
Está ubicado frente a la estación de Plátanos del FFCC General Roca, sobre terrenos que fueron transferidos por el Estado nacional a la Provincia de Buenos Aires.
Ocupa un predio de aproximadamente 10 hectáreas con 17 manzanas y 247 lotes, dentro de una fracción mayor en la que se encuentran materializados dos pequeños conjuntos de 18 viviendas individuales cada uno.
La accesibilidad puede decirse que es buena para la zona, ya que se encuentra cerca de la estación del FFCC y sobre la Avenida Mitre que comunica directamente con el centro de Berazategui y dispone de líneas de transporte colectivo.
Por tratase de un terreno por el cual pasa un arroyo, y tener una cota baja, el mismo no estaba calificado para uso residencial dentro de la normativa municipal, por lo tanto fue necesario modificar la zonificación de la superficie que se relleno para el loteo.
Inicialmente se realizó un proyecto de 100 lotes en la zona más apta dentro de la fracción, pero luego de evaluar los costos se decidió ampliar la superficie a rellenar y realizar un barrio con 247 lotes.
Respecto a la infraestructura existente en la zona, no había problemas en la provisión de agua corriente, y el barrio vecino estaba dentro de un proyecto de extensión de red de cloaca que hasta tanto se concretara debía ser sustituido por un sistema de pozos individuales.
El equipamiento urbano existente en la zona estaba saturado por la población existente y se incrementaría el déficit ante la nueva población, ya que el programa no contemplaba construcción de equipamiento. Esta situación fue resuelta al implementarse un programa provincial de emergencia para la construcción de comedores comunitarios, centros de salud y escuelas durante la crisis económica a finales de los ï80.
En cuanto a la solución individual el proyecto originalmente comprendía la venta del lote urbanizado, y existía la idea de crear un equipo técnico y un banco de materiales para apoyar la construcción de las viviendas que debían ser realizadas por los adjudicatarios. Esta situación creó confusión entre los primeros inscriptos, ya que no era común este tipo de operatorias y las expectativas era la de recibir una vivienda.
Dado que la inscripción se hizo con población dispersa, se realizaron reuniones periódicas con los adjudicatarios, con el objeto de incentivar la formación de una comisión vecinal que en principio estaba constituida por un delegado por manzana.
También se realizaron cursos de capacitación en construcción y se contrataron un arquitecto y un adjudicatario para asesorar a los vecinos a construir sus viviendas, ya que había un plazo de seis meses para ocupar el lote como requisito para tener derecho al mismo.
En el caso particular de Berazategui, ante las presiones ejercidas por el barrio preexistente por el temor de que se construyera una "villa" por las características de los adjudicatarios, se decidió dar la posibilidad a los adjudicatarios de los lotes de inscribirse en el plan Pro- casa y de este modo construirían las viviendas en aquellos lotes cuyos propietarios se hubieran inscripto.
Se aprobó así un plan de 130 viviendas construidas en cuatro etapas, que aún no se han terminado. El resto de la gente decidió construir su propia vivienda con los medios de que disponía.
Este tipo de solución no se implementó en otros programas ya que se fue instalando el modelo de operatoria de lotes con servicios y el intercambio de experiencias entre distintos barrios promovido por la propia coordinación del Programa, preparó mejor a la gente sobre las posibilidades para construir su propia vivienda.
Hoy, a casi diez años de su inicio, se puede decir que el barrio es un pedazo más de Berazategui, es muy difícil identificar donde empieza y donde termina ya que la integración ha sido total, incluso la presencia de distintas tipologías mezcladas le da la típica heterogeneidad de la periferia urbana.
Conclusiones Las modalidades presentadas tienen aspectos diferentes y otros que les son comunes. Los tres casos se instalan contenidos en el mismo modo productivo, el REGULADO POR EL ESTADO, propicia soluciones homologadas, respuestas convencionales y equivalentes. Se equiparan los loteos, las tramas del tejido, la provisión de servicios y los usos asignados a la tierra. Cada familia en su lote. Esta equivalencia en el campo de la conformación supone o "previene" comportamientos homogéneos. El peligro de esta situación es acentuar o extremar el eje de la homologación más allá de las diferencias que desde la población aparecen como deseables. Asimismo cuando los programas incluyen la construcción de vivienda "llave en mano" esta situación se manifiesta claramente. Los programas presentados sin embargo admiten las unidades habitacionales de construcción progresiva y coparticipable - estado y familia- . En este punto el mecanismo admite la pérdida de control de la regulación.
Síntesis integradora de las tres modalidades: Políticas
- Incorporación sucesiva y sistemática de políticas estatales dirigidas a los asentamientos marginales.
- Desarrollo de estrategias vinculadas con la tierra vacante urbana.
- Movilización de recursos específicos económicos, técnicos e institucionales.
Sentido: El sentido de estas modalidades es asimilar la población marginal con los derechos y deberes de todos los ciudadanos. Homologarlos.
Ejes: Desde el mosaico de legalidades sociales de hecho, al mosaico de legalidades del derecho. De la informalidad a la formalidad.
Unidades programáticas: La propiedad del lote, la aptitud de la tierra, el lote servido, la apertura de calles con drenaje.
Agente tematizador: Siempre son instituciones del estado en escala municipal, provincial y nacional, como contrapartes de organismos internacionales (BID/PNUD) y los distintos modelos de concertación institucional y consenso social.
Usuario: Son las organizaciones y entidades representativas conjuntamente con la población del barrio.
Técnicos: equipos interdisciplinarios que desarrollan aspectos integrales y sectoriales. Tienen escala municipal, provincial y nacional.
Empresas constructoras: Son empresas con capacidad instalada para participar de licitaciones públicas.
Operarios: Sector de la población contratada.
Autoconstrucción: El núcleo familiar construye su propia vivienda
Es interesante plantear una profundización en los roles del Estado y de la población. Poder diferenciar el rol de éste Estado orientado a instalar un Espacio Ciudadano contenido en el Espacio de La Pobreza a partir de mejorar las condiciones de los asentamientos poblacionales. Desde una ética sustentada en la equidad, es necesario continuar en el Desarrollo Urbano para posibilitar el Desarrollo Humano.
En términos de productos concretos se deberá reponer y extender las redes de infraestructura; adecuar el mantenimiento del parque habitacional; generar nuevos usos demandados y controlar las normas de convivencia acordadas.
Asimismo se requiere la disponibilidad de alojamientos adecuados, con localizaciones que posibiliten el acceso a los servicios para favorecer reasentamientos, canjes o estrategias de compensación a partir de ofertas diversificadas. En este punto, cuando se definen los programas, no favorece la mirada universal que mantiene como inevitables las concentraciones espaciales de pobres en territorios no aptos. Operar conjuntamente con el suburbio barrial asentado en loteos formales, con el objeto de integrar socialmente, coser fronteras y extender la intervención prevista en algún rubro, más allá de los límites de las mensuras. Evaluar los costos - en todos sus sentidos- de continuar incorporando mecánicamente áreas rurales a la planta urbana. Proponer la implementación intensiva de pequeños proyectos de terrenos vacantes contenidos en áreas servidas. Definir áreas de Desarrollo Prioritario, por situaciones de Emergencia Social (bordes de arroyos, contaminación ambiental, entre otros).
Incorporar modalidades de uso de suelo integrado para que las familias puedan trabajar desarrollando actividades de servicio o de producción.
Delimitado entonces el espacio de acción del estado, se debe promover el Espacio de Acción de la Población. Para que ello se produzca se debe reconocer en los bolsones de pobreza su potencial riqueza - recursos, sueños, capacidades, intereses- . A su vez es necesario propiciar el camino hacia una estética diferente que se vaya construyendo a partir de recuperar estilos y modos propios.
Entonces la población marginal, reconocida y recuperada en su capacidad de hacer, de construir su propio hábitat, podrá vincular su idea de futuro, de progreso, en su Propio Espacio Cotidiano, contribuyendo en la organización material de Su Lugar: vereda, árbol, banco, casa.
Se trata de superar los estereotipos y favorecer el desarrollo de productos que nazcan y crezcan desde la población. Sin embargo se debe considerar, que luego de tres generaciones- treinta años- los nacidos y criados en la marginalidad, se instalan en conductas y modalidades que la sociología dio en llamar los Pobres Estructurales. En consecuencia el punto de partida, Su Modelo Previo, cultural y heredado, se encuentra en un punto de total debilidad y fragilidad y esto produce en los técnicos una tentación de transpolar modelos desde otros sectores.
El rol del Estado en este punto es: - producir transferencias tecnológicas: de gestión, instrumental, construcción, mantenimiento. Capacitar y capacitarse.
- promover una economía de escala: el mercado del mejoramiento habitacional, la promoción de módulos prefabricados para ampliaciones, planificación de trabajos de reposición de muros techos y pisos, ejecución de estudios que standaricen respuestas, implementación de créditos rotativos, bancos de materiales y canjes.
Considerar que la condición de propietario es inherente a la obtención de créditos modulados.
Esta propuesta requiere producir proximidad geográfica, institucional y cultural con los equipos de técnicos territorializados y articulados con las instituciones de gobierno, incluyendo la universidad.
Finalmente, identificada la población objetivo - 10.000.000 de pobladores pobres - la misma deberá reconocerse contenida en un programa global apropiado permanente y progresivo. Con información de avance publicada y generalizada en los barrios que incluye la prefiguración espacial de las distintas modalidades que se van acordando.
Se debe reemplazar la noción de tecnología alternativa por la de tecnología apropiada. Reconocer en los diez millones de pobres a dos millones de familias localizadas en el espacio de la pobreza. Evaluar en esta estrategia global que la urbanización de cada lote compromete a valores cercanos a tres mil pesos ($ 3.000.-), incorporar además en esta línea de razonamiento, que el país contiene aproximadamente 700 asentamientos humanos pobres, que con este planteo se deberían convocar a equipos de tres o cuatro técnicos operando en cada uno de ellos - tres mil técnicos -. Sintetizando la estrategia que se plantea circula entre el polo de la información general, que reúne, sintetiza y publica y el polo del trabajo específico territorializado donde se construyen las propuestas.
Dada las limitaciones de espacio, en esta ponencia no se pueden desarrollar todas las experiencias, pero es importante destacar que se trata de propuestas que se están desarrollando actualmente, en consecuencia nos referimos a cuestiones posibles, no ideales.
CUADRO 1 
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