3ra Jornadas Internacionales
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Centro de Estudios Avanzados (CEA - Universidad de Buenos Aires -UBA)Octubre de 1998 |
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Congresos en cdrom 2.2 - version en línea
Petróleo y conflicto social en Neuquén Nuevos espacios y modalidades de gestión social El caso de Cutral-Có, Rincón de los Sauces y Loma de la Lata
Autores : Lic. Graciela Landriscini Universidad Nacional del Comahue Lic. Fransisco Suárez Universidad Nacional de General Sarmiento
Resumen
La presente ponencia plantea un modo de análisis de los conflictos sociales y ambientales en la cuenca petrolera neuquina: el estallido en Cutral Có - Plaza Huincul por las derivaciones de la privatización de YPF, la desregulación y la reestructuración del sector hidrocarburífero, los reclamos por la calidad del agua en Rincón de los Sauces, y las reivindicaciones de las comunidades indígenas por eventos de contaminación y daño ambiental en Loma de la Lata.
Parte de la necesidad de analizar las lógicas de acción socioterritorial y las lógicas y estrategias que configuran las prácticas de los diversos actores sociales ligados al subsistema petrolero en la zona de referencia; de la necesaria profundización de la racionalidad del sector empresario definida a partir de la relación entre competitividad y sustentabilidad, prevención o remediación, y la necesaria relación entre renta ambiental y gestión ambiental del desarrollo; de la lógica comunitaria y de defensa de la tierra de las comunidades indígenas que habitan en la zona de los yacimientos de Loma de La Lata, y en las que se plantea el conflicto por el uso del subsuelo, la degradación y contaminación y los impactos naturales y sociales derivados; la lógica de las organizaciones públicas, y gremiales del trabajo, etc. involucradas en el proceso de reestructuración petrolera en Cutral Có - Plaza Huincul, así como la de los habitantes, el Estado y las empresas petroleras en Rincón de los Sauces, frente al conflicto por la contaminación del agua y el suelo.
Define una serie de hipótesis a partir de las manifestaciones de los citados conflictos, así como pautas metodológicas de trabajo y resultantes posibles en materia de avances del conocimiento y la gestión social.
*La presente se inspira en los trabajos que se realizan como primera etapa del Proyecto Desarrollo Microregional de Loma de la Lata que se lleva adelante por convenio entre YPF, Universidad Nacional de General Sarmiento y la Universidad Nacional del Comahue, de cuyo equipo los autores son miembros.
Introducción
Entendemos que sobre los desaciertos de las viejas metodologías de planificación del desarrollo, ante la crisis de legitimidad del Estado y la emergencia de nuevas formas de organización de la sociedad civil, y frente a los desafíos que las problemáticas ambientales imponen al mundo de los negocios, surge una nueva oportunidad para construir formas novedosas de articulación multiactoral: sociedad civil, Estado, empresas privadas, instituciones del conocimiento, etc. para el impulso de procesos de desarrollo.
En este sentido, la presente ponencia tiene por objeto exponer la problemática que plantean los conflictos ambientales y sociales en la cuenca petrolera neuquina, en sus localidades, y entre los distintos grupos sociales involucrados, definir un marco teórico y metodológico para el análisis, y la gestión, así como las posibles derivaciones y trayectorias futuras.
En el marco contextual, se parte de considerar las transformaciones operadas en la economía mundial y su incidencia en la economía nacional, en las dinámicas de privatización y desregulación del sector petrolero, y los impactos de las macropolíticas nacionales sobre el espacio territorial bajo análisis, analizando la emergencia de la conflictividad social a partir de los casos de Cutral Có, Rincón de los Sauces, y Loma de La Lata.
Desde el punto de vista conceptual, se considera que es necesario reordenar los enfoques vigentes acerca de la cuestión del desarrollo y de las estrategias y las metodologías para generar procesos de cambios cualitativos y de mejoras progresivas de las sociedades locales, resaltando el papel de la sociedad civil en la construcción de la esfera de "lo público", como espacio vital o de acción, la necesaria "construcción" del mercado a través de una nueva institucionalidad y el rediseño del .Estado.
1- Formulación del problema
En la Argentina de los noventa la apertura externa, la integración en el Mercosur y la Reforma del Estado constituyen el marco de referencia ineludible para la interpretación de las repercusiones territoriales y sociales de la reestructuración de la economía, ya que los fenómenos que se articulan y operan en los distintos territorios devienen, por un lado del nuevo escenario de la globalización, y por otro, de la implementación del programa de ajuste estructural.
En la región Comahue en general, y en la cuenca petrolera neuquina, en particular, se advierten impactos a partir de: * La privatización de empresas públicas * La nueva política hacia el mercado externo, incentivos a la exportación, política cambiaria y monetaria, * La dinámica del cambio tecnológico, * El proceso de concentración y trasnacionalización del sector hidrocarburífero, * Nuevas formas de regulación y gestión del trabajo, * La reforma del Estado Nacional y provinciales, * Las potenciales derivaciones de la nueva dinámica económica territorial vinculada con la conformación del Mercosur.
Resultantes de lo anterior se advierten cambios en la política de abastecimiento de las empresas privatizadas, en los modos de organización, y en los horizontes de inversión. La región se transforma en un territorio más abierto, su sociedad se hace más heterogénea, con nuevos actores y nuevas instituciones; y su Estado redefine las relaciones con la sociedad, y adopta un modelo más descentralizado, enfrentando el desafío de resolver situaciones más complejas; y menos omnipotente en la creencia del "construir el desarrollo regional", de planificar el ordenamiento territorial, de garantizar el bienestar, de definir el futuro.
Asiste la región a la transformación del modelo de producción - distribución, un nuevo rol del Estado que se aleja del modelo tradicional de Estado de Bienestar", una economía abierta a los actores trasnacionales, con nuevo protagonismo del capital privado en la explotación de los recursos naturales, y una "reterritorialización" configurada a partir de nuevas comunicaciones, nuevos marcos regulatorios, e intensos procesos de integración y complementación económica.
La nueva dinámica económica muestra un acentuado proceso de apertura, una estrategia nacional ofensiva de primarización de exportaciones, particularmente energéticas, e impone la reconversión de las actividades productivas regionales, a fin de alcanzar niveles de competitividad suficiente para acceder a los mercados, en condiciones de exigencia creciente en precios y calidad en procesos y productos. A partir de ello se impone una profunda alteración en la modalidad empresaria, en las relaciones entre los agentes que conforman los subsistemas económicos regionales, entre compañías petroleras y el Estado, entre concesionarios y usuarios, entre los propios capitales privados de producción y servicios, definiéndose nuevas estrategias de asociación y competencia, y nuevas formas de gestión del trabajo.
Asimismo, se redefinen los territorios, los espacios de producción e intercambio, los sistemas de transporte, y el sistema de ciudades; se imponen nuevas lógicas en el uso del espacio natural, de los recursos, del territorio. Se intensifica la antropización de los ecosistemas, interfieren nuevas actividades con horizontes productivos diferenciados y en modelos tecnológicos contradictorios, y se instalan nuevos actores en el escenario regional con comportamientos más ligados a la dinámica mundial de los negocios que a la historia regional.
El medio ambiente se artificializa vertiginosamente, y el modelo de organización socioeconómico, político y territorial se reestructura, incorporando nuevos conflictos a su cotidianeidad, en la que comienzan a resaltar las resistencias a la lógica de uso intensivo de recursos naturales que amenaza las posibilidades de un desarrollo sustentable.
Esta dinámica moviliza procesos de metropolización regionales, concentración de recursos tecnológicos, financieros, productivos y de poder, a la vez que emergen nuevos espacios posibilitados por cambios tecnológicos y de organización. Se intensifica la integración intermunicipal, se alteran los movimientos migratorios frente a grandes emprendimientos, se expulsan contingentes rurales a las periferias urbanas, y se definen ciudades con mallas más abiertas y vías rápidas, a la vez que se instala la degradación ambiental creciente en las áreas rurales y las periferias urbanas.
Las nuevas realidades que imponen las inversiones privadas exigen que el Estado comprometa inversiones en infraestructura, a la vez que recibe de la sociedad fuertes presiones por crecientes demandas. La conciencia de la población crece en la defensa de los recursos naturales y los modos de vida y con ello se intensifica la conflictividad frente a la pérdida de empleos y certezas. Se agravan los conflictos por el ajuste estructural regional en el Estado y en los sectores privados, en los que aparecen y desaparecen actores y capitales, y la región ve amenazada la posibilidad de insertarse competitivamente con sustentabilidad y gobernabilidad.
La presión competitiva de los negocios fuerza la transformación tecnológica y de este modo reestructura capitales y mercados, a la vez que ajusta cuentas y presiona a la naturaleza en sus ritmos, y sus rendimientos. El horizonte atractivo de los mercados externos impone nuevas condiciones a la lógica de las empresas y ellas entran en conflicto con la naturaleza.
De ahí que frente a los conflictos de los ciclos productivos de los recursos no renovables, y la fragilidad de los ecosistemas de la norpatagonia resulte ineludible la prevención del deterioro ambiental presente y futuro, habida cuenta de los procesos de degradación en marcha, provocados por los desequilibrios entre dinámica natural y antrópica.
2- El conflicto petrolero y los nuevos actores: Cutral Có, Rincón de los Sauces, y Loma de La Lata
La historia petrolera en Cutral Có y Plaza Huincul se inicia en las primeras décadas del siglo con el hallazgo del recurso, y la posterior organización de la administración, la definición institucional de los municipios y la construcción de infraestructura. Con la política del "desarrollismo" se incorporaron al subsistema de hidrocarburos empresas privadas nacionales y extranjeras y con la provincialización del territorio del Neuquén parte de la renta petrolera fue apropiada por los sucesivos gobiernos provinciales a través de las regalías. Con dichos recursos el gasto público se orientó hacia la realización de obras de infraestructura y hacia la implementación de políticas sociales. La política industrialista de los setenta propició la instalación de la destilería de Plaza Huincul, y las localidades alcanzaron su apogeo a partir del desarrollo de actividades ligadas a la industrialización del petróleo.
En pleno auge de Cutral Có y Plaza Huincul, la frontera petrolera comenzó a extenderse hacia el sector central y noreste de la cuenca neuquina generando nuevos asentamientos como Rincón de los Sauces, y reforzando otros existentes como Añelo y Catriel, este último en territorio de Río Negro.
El crecimiento de las actividades de producción y servicios fue la base de la estructura del empleo, de la cultura del trabajo, de la organización comunitaria, de la "institucionalidad" en las localidades, siendo el Sindicato Unido de Petroleros del Estado, y los establecimientos educativos, incluyendo la propia carrera de Ingeniería en petróleo, las manifestaciones de un tejido asociativo y una cultura local estrechamente ligada al sector productivo. En paralelo se instalaron organismos públicos y se fue gestando una fuerza social de importante capacidad de presión en las instancias políticas.
Con la privatización de YPF colapsa el modelo de desarrollo ligado a la actividad petrolera. Los desocupados, producto de los procesos de privatización, pasaron a representar un cuarto de la población económicamente activa y en la medida que las indemnizaciones no se orientaron asociativamente no se constituyeron en alternativa a la tradición salarial. La pauperización fue expandiéndose en el tejido social, y la falta de expectativas frente a la anulación de proyectos de instalación de una planta de fertilizantes y sus plantas anexas, condujo a sucesivos estallidos sociales en los años 1996 y 1997. Ellos se convirtieron en un fuerte cuestionamiento a las políticas de ajuste estructural y pusieron de manifiesto la crisis de legitimidad del Estado en sus diversos niveles.
Las "asambleas populares" en abierta competencia con los espacios formales de representación ciudadana a nivel municipal, idearon un nuevo ámbito de concertación colectiva. En el ámbito provincial se exhibió la crisis de hegemonía del partido provincial y la consecuente dificultad para sostener la gobernabilidad provincial. A nivel de las autoridades nacionales el envío de fuerzas de seguridad para reprimir el corte de rutas, y la violencia callejera puso de manifiesto las serias dificultades del PEN para resolver un conflicto social que tenía origen en las políticas nacionales del reforma del Estado y ajuste estructural.
Las puebladas fueron, en ese marco, el escenario de surgimiento de nuevos actores sociales locales reivindicativos: los "piqueteros" y luego los "fogoneros", y sus movilizaciones se asociaron a las de docentes y estatales, encontrando como factor común el cuestionamiento a las políticas de ajuste.
Rincón de los Sauces se constituye como localidad en 1971, en cercanías del campamento de YPF, y se desarrolla como centro de servicios a la actividad petrolera liderada por Y.P.F., Pérez Companc y Petrolera San Jorge. Crece velozmente. Y triplica su población entre 1970 y 1980 para sextuplicarla entre 1980 y 1991. En 20 años pasó de 400 habitantes a más de 7.000, llegando en 1997 a niveles cercanos a los 12.000 habitantes. La explosión demográfica no ha sido acompañada por el desarrollo de infraestructura urbana y ello ha colocado a gran parte de la población en situación de NBI, más del 45% de la población en 1991.
Sólo los barrios de personal jerárquico transitorio cuentan con servicios satisfactorios, generándose de este modo una diferenciación social y espacial que expresa fragmentación urbana, social y cultural.
Los sucesivos derrames de petróleo que contaminaron el río Colorado sucedidos a fines de 1996 y principios de 1997, movilizaron a la población de la localidad en reclamo por la calidad del agua. Las madres se convirtieron en protagonistas de la protesta exigiendo "agua limpia y sana", y ante la falta de respuestas las movilizaciones cortaron las rutas impidiendo el acceso a diversos yacimientos.
Poco a poco se fueron sumando otros actores al reclamo, y el conflicto asumió carácter regional, llegando a las instancias y los medios nacionales. La movilización promovió la constitución de un nuevo agente de la sociedad civil: "las madres por la vida". La crisis de competencia del Estado en sus distintas jurisdicciones se puso de manifiesto en la desorientación y falta de resolución del problema y en la superposición y contraposición de decisiones, agravándose la tensión por la fuerte estratificación social de la localidad. De allí la hipótesis de una conflictividad social en torno a la calidad del medio ambiente, por un lado, y el rechazo a una configuración socioterritorial fuertemente polarizada.
En Loma de la Lata, las comunidades aborígenes asentadas desde fines del siglo pasado han visto impactado su habitat y su realidad cotidiana a partir de la construcción de las presas de Cerros Colorados (1972), y de la explotación del yacimiento hidrocarburífero en 1978. Las nuevas actividades, obras, perforaciones y pozos, y los nuevos actores entraron desde un comienzo en conflicto con la organización comunitaria de los pobladores, con el desenvolvimiento de la cría de ganado, la caza, y los cultivos.
El máximo nivel de conflictividad se inicia en 1995, cuando a las interferencias de las dos décadas, se agrega la denuncia de contaminación de la napa freática por hidrocarburos por parte de los pobladores ante la mortandad de animales, y el riesgo para la salud humana.
La gravedad del hecho convoca a otros actores sociales gubernamentales, de los medios de comunicación, de la comunidad eclesiástica, y de las organizaciones mapuches, llegando a hacerse presente organismos internacionales en pro de la defensa del medio ambiente y la calidad de vida. Más adelante la denuncia de detección de metales pesados en la sangre de niños y adultos agrava la situación, resultando el detonante de un conflicto explícito y visible en la región.
Tales conflictos develan la crisis de legitimidad del Estado, ya no como ámbito de representación ciudadana, sino como responsable de la regulación social. En el caso de Loma de la Lata existen numerosos indicios de omisión de información o retraso injustificado de la provisión de la misma por parte de organismos públicos con sede en la región.
A la gravedad del caso se agrega un uso del espacio y el tiempo muy diferentes por parte de los pobladores y las empresas petroleras; para ellas el terreno es soporte de instalaciones, y ámbito de circulación de fluidos, maquinaria y personal, en tanto que para las comunidades indígenas y para los productores locales es tanto hábitat- pasado, presente y futuro -, como ámbito productivo de actividades agropecuarias.
En este sentido, Loma de la Lata representa un caso específico de la doble dinámica: la expansión de la frontera productiva de hidrocarburos, la interferencia de actividades productivas, con dinámicas diferentes, y con impactos de contaminación, degradación natural y social; y la resistencia de una comunidad frente al avance de la explotación de la naturaleza; la contradicción de una "modernización transnacional", y la lógica de sobrevivencia de una población, ligada a una relación particular con la tierra y la historia, y con relaciones productivas más cercanas a la cooperación y lo comunitario, que a la ganancia y la competencia.
En cuanto a la constitución de actores sociales o consolidación de los mismos, este caso refuerza la identidad tradicional de las agrupaciones mapuches del área, y dinamiza redes de solidaridad social que involucran entidades religiosas, étnicas, de derechos humanos, y espacios públicos que brindan apoyo y asesoramiento a las comunidades mapuches, como así también nuevas relaciones entre las empresas, la comunidad, y el Estado, incluyendo universidades públicas como actores calificados para encaminar acuerdos, reparación y prevención de futuros daños a la población y el ambiente en general.
En síntesis, cada uno de estos conflictos referidos a la actividad hidrocarburífera asocian causantes macroestructurales con consecuencias microsociales.
El caso Cutral Có, tiene como marco un proceso de privatización que responde a las políticas de reforma del Estado y ajuste estructural y como consecuencia la explosión de la nueva pobreza en un contexto de difícil reconversión productiva a escala microregional.
El crecimiento explosivo de Rincón de los Sauces, responde a macropolíticas de reprimarización de la economía y desregulación productiva, que trae como consecuencia por un lado, el alto riesgo ambiental, y por otro una cadena de efectos que asocia la alta concentración de la renta, la fragmentación urbana y la polarización social.
El caso Loma de la Lata, responde a las mismas macropolíticas que el anterior y trae como conflicto, o bien como desafío, la articulación de lo moderno y lo tradicional, y la opción entre competitividad sistémica o "competitividad espúrea".
Todos estos conflictos señalan la crisis de legitimidad del Estado, como regulador social y como ámbito multiactoral de representación de la ciudadanía, e indican la necesidad de construir nuevos ámbitos de concertación y planificación del desarrollo.
3- Conflicto social e interétnico en Loma de la Lata. Las Comunidades aborígenes frente a la expansión petrolera. El caso de Las Comunidades Paynemil, y Cherqui.
La Comunidad Mapuche Paynemil ocupa aproximadamente 5.000 has. del Departamento de Confluencia, Prov. de Neuquén, ubicadas próximas a la localidad de Añelo, distante 85 kms. de Neuquén capital. Se encuentran en la región desde 1885 habiendo migrado desde Azul en la Prov. de Buenos Aires, entre 1879 y 1885.
Su actividad central en la zona ha sido la cría de animales equinos, bovinos, ovinos y caprinos, desarrollada en el área hasta la cuenca fuera inundada pasando a constituir el lago Cerros Colorados (denominada área Cerros Colorados, o Portezuelo Grande o Loma de la Lata).
Se han emparentado con la Comunidad de "los Cherqui" y "los Núñez", en un área lindante.
Su vida cotidiana se transformó con la construcción de caminos y puentes debido a la llegada de las empresas petroleras, a partir de 1962, fecha en que se inician las primeras exploraciones sísmicas intensificadas posteriormente. Y en una siguiente etapa, con la construcción de los embalses y la puesta en marcha del Complejo Cerros Colorados, y la consiguiente baja de caudales por él provocada.
La nueva realidad alteró su organización productiva que tradicionalmente se asentó sobre la base del riego de cultivos y el mantenimiento de pasturas naturales.
Estudios disponibles permiten definir a la Comunidad Paynemil como "campesinado indígena" (Cardoso de Oliveira, 1977), un grupo "indígena" remanente, casi desprovisto de su "cultura tradicional", pero que mantiene viva su identidad étnica, con prácticas cotidianas referidas a la la vida rural, asociada a una tradición de lo "criollo", y que encuentra su paralelo con otros propietarios y fiscaleros de la región. (Suárez, Fransisco, abril de 1997).
Asimismo, se autoadscriben como mapuches, son reconocidos como tales, y como ellos se suman a la reivindicación étnica de restitución de la tierra, de recuperación del derecho de uso del idioma, y de los objetos históricos naturales que se hallan dentro de sus tierras. Ante esta historia de pérdidas surge la lucha por obtener territorios y por recuperar su cultura.
La discriminación del blanco que percibe produce que el grupo se cierre sobre sí mismo en actitud de defensa. Su identidad se construye constantemente sobre tres ejes: el familiar, el étnico, y el rural. Su historia común conforma una conciencia de grupo, un "nosotros" como grupo familiar entre los mapuches, y como indígenas frente a los "criollos" y los "blancos". (Suárez, Fransisco, abril de 1997).
Evidencian migraciones intraregionales del tipo rural - rural, rural - urbano, y urbana - rural de retorno, según las edades, y condiciones de habitat precarias.
Han obtenido el reconocimiento como comunidad aborigen y la condición plena de propietarios de la tierra, la que viene sufriendo fuertes transformaciones por la expansión productiva regional: frutícola, en El Chañar, hidroeléctrica, en el Complejo Cerros Colorados, e hidrocarburífera, en el yacimiento de Loma de la Lata, y en sus inmediaciones.
No tienen vínculos formales con el municipio de Añelo, el más próximo, pero reciben de él los servicios de educación, salud y transporte.
Realizan actividades de subsistencia (cría de animales, caza de fauna salvaje, granja, cultivos y artesanías de la talabartería y telar para autoconsumo), habiendo retrocedido en la producción de ovinos y caprinos por la pérdida de los mercados, la caída del precio de la lana, y la concentración de su demanda y la de pelo, los efectos de los procesos de erosión y desertificación en un ambiente árido de extrema fragilidad, así como por el impacto de la actividad hidroeléctrica desde 1972 en adelante, (inundación del territorio de pastoreo, reducción del caudal del río Neuquén, por competencia de actividades de producción energética, riego, y uso para provisión de agua potable a las localidades asentadas sobre el río Neuquén) e hidrocarburífera desde 1978.
4- Impacto del yacimiento Loma de la Lata en la Comunidad Paynemil
Los impactos del yacimiento sobre el ambiente natural y construido en la Comunidad Paynemil son del tipo: * reducción de la cobertura vegetal, por apertura de caminos, instalación de pozos, extracción, unidades de separación primaria, compresoras, baterías, y plantas de enfriamiento, trazado de líneas sísmicas, colocación de ductos (oleoductos, gasoductos y electroductos), y extracción de áridos, pérdida de leña ,etc.
* basurales y basura en sitios de la comunidad, incluso en las proximidades del cementerio.
* Vibraciones sísmicas, que dañan viviendas y alteran la vida de los animales. Las obras fueron cercando el territorio de pastoreo y dejaron el suelo más expuesto a la erosión eólica e hídrica.
* Contaminación de la napa freática en el área aledaña al campamento central de YPF, presencia de metales pesados (plomo y mercurio) en sangre en humanos y animales.
* Empantanamiento, e intoxicación de animales, a partir de la existencia de piletas con residuos de perforación sin alambrar, pozos sin rejilla, derrames de los oleoductos, y descargas en el terreno de hidrocarburos, fuentes de ingesta animal, y dispersión de la concentración de hidrocarburos en el terreno por las precipitaciones.
* Pérdida de ganado por accidentes y robos provocados por la apertura de picadas, que facilitaron y facilitan el acceso al área, dejando los rodeos más vulnerables al robo y a accidentes, y pérdida de fauna silvestre por caza furtiva; alteración del habitat de choiques y guanacos.
En cuanto a los ingresos de la economía extraagraria ellos provienen de la venta de las fuerza de trabajo en el circuito petrolero o público, del cobro de "servidumbre", en concepto de indemnización por el deterioro, impedimento y / o dificultad de uso del terreno, pagada por parte de las empresas a los titulares de la superficie. (Decreto 861/96 PEN), y del asistencialismo, en planes de alimentación, vivienda, salud y asesoramiento agropecuario (PSA).
La caracterización socioeconómica permite definirlos como "pobres estructurales en transición", ya que en esta coyuntura el ingreso de los hogares supera la línea de pobreza, pero los indicadores de vivienda, condiciones sanitarias, y capacidad de subsistencia encuadran en niveles de NBI. (de acuerdo a la tipología de Minujín, 1995) (Suárez, Fransisco, abril de 1997).
5- La relación conflictiva entre YPF y la Comunidad Paynemil.
El conflicto tiene sus primeras manifestaciones con las denuncias de mortandad de animales, en 1992. La obtención de la propiedad de la tierra por parte de la Comunidad en 1991, la transforma en superficiaria de la empresa. El primer acuerdo de partes se celebra en agosto de 1995.
Ante la gravedad de los sucesivos derrames y la contaminación de la napa freática, intervienen actores sociales como la prensa, el gobierno provincial, organizaciones intermedias, etc. Se suceden conflictos periféricos entre la empresa YPF y autoridades provinciales, y conflictos entre la confederación Indígena del Neuquén y la Dirección de Asuntos Indígenas de la Provincia, referidos a la representación de las agrupaciones indígenas.
Se desenvuelven, entonces, conflictos interétnicos, por la ocupación de los campos por las empresas concesionarias y contratistas, por la propiedad pública del subsuelo. Tales conflictos se explicitan como la puja entre dos grupos sociales que ocupan un territorio con objetivos y capacidades notablemente distintas, que se manifiestan en racionalidades económicas distintas, usos del territorio y saberes diferenciales.
Para los Paynemil, su campo es mucho más que una unidad de producción, es su hábitat histórico, actual y futuro. En él desarrollan una economía de escasa o nula acumulación la que tiene como objetivo mantener o bien optimizar las condiciones mínimas de vida. Para el desarrollo de sus actividades económicas aplican una tecnología de baja complejidad, sobre la base del uso de la tierra y el trabajo humano.
Para la empresa petrolera el yacimiento es su unidad de producción, el objeto de su inversión de capital, con aplicación de tecnología de alta complejidad, para la optimización de los procesos de extracción de hidrocarburos, y dentro de una lógica signada por la competencia, y la búsqueda de ganancia.
Los objetivos distintos plantean un uso diferente del tiempo y el espacio, horizontes temporales distintos en cuanto a la reserva de los recursos del suelo, y subsuelo, y al modelo de explotación de fuga, típico de los campamentos petroleros, y mineros.
Los modos de uso del espacio también reflejan objetivos diferentes. Para YPF el terreno es soporte de instalaciones y ámbito de circulación de fluidos, en tanto que para los Paynemil, es fundamentalmente el campo de pastoreo de animales, asentamiento de sus viviendas y sitio donde se preserva la memoria de sus antepasados, y se realizan prácticas religiosas (cementerio, museo, ermita). Por lo tanto el territorio, además de ser el lugar donde se vive y se obtienen recursos económicos, es el lugar donde se expresa la historia, y la cultura de los Paynemil.
Sus saberes son diferenciales; se evidencia un antagonismo entre el saber técnico de la empresa y el saber empírico de los mapuches y sus diferentes formas de testimonio. Los actuales reclamos de la Comunidad hacia la empresa están cargados de demandas históricas.
Las características de los representantes también presenta fuertes asimetrías. Los cambios organizacionales y la rotación del personal de la empresa en el yacimiento implican frecuentes cambios en los representantes, mientras que en el otro extremo se hace presente la larga vigencia de los representantes de la comunidad. La elevada rotación de los interlocutores por la empresa y la falta de una política institucional, o posicionamiento adecuado de un área de Gestión Ambiental en su estructura, dificulta la relación con los Paynemil.
A partir de noviembre de 1996, por impulso de la empresa y voluntad de las partes, se inicia un proceso de negociación entre la comunidad Paynemil y la empresa YPF S. A. que ha implicado el desarrollo de diversas reuniones con consolidación progresiva a partir de la participación activa de distintos actores sociales: los integrantes de la comunidad, su apoderado legal y colaboradores, los representantes de la empresa, y sus asesores, y los funcionarios de la Dirección Provincial de Asuntos Indígenas.
En estas reuniones, al mismo tiempo que se explicitan múltiples conflictos entre los participantes, se hace presente un ámbito de concertación donde los Paynemil se convierten en protagonistas de sus propias demandas y las partes van encontrando no sin presiones mutuas, mecanismos de acercamiento de visiones, y de definición y resolución de problemas.
6- Hipótesis preliminares
Los conflictos en la cuenca petrolera neuquina permiten la formulación de un conjunto de hipótesis útiles para profundizar el análisis de los casos, y extraer conclusiones que aporten al avance del conocimiento, a la comprensión de otros conflictos, y en la orientación de acciones.
De lo anterior se infieren las siguientes hipótesis: * Las situaciones expuestas constituyen casos de conflictos múltiples: ambientales, económico sociales y político institucionales, que se manifiestan en el patrón de relación sociedad - naturaleza, en un uso intensivo y depredador de los recursos naturales no renovables, contaminación, desechos, y pobreza rural y urbana, así como en disfunciones de carácter social y político, en las relaciones entre los grupos humanos, en las formas que adopta el Estado, su reforma, su retroceso frente al mercado y la acumulación privada trasnacional.
* En los mismos se hacen presentes causantes macroestructurales que generan consecuencias microambientales y microsociales. Los conflictos se derivan de un estilo de desarrollo cada vez más internacionalizado, ecológicamente depredador, que impone la reestructuración del modelo tecnológico, económico e institucional de las empresas, socialmente perverso y políticamente injusto, con pérdida de soberanía de económica y política de naciones y regiones.
* Los conflictos son entonces la manifestación de la crisis que se proyecta en el ámbito de lo ecológico, ambiental, económico y político institucional, involucrando los ecosistemas locales y regionales, el sistema social y los sistemas institucionales y de poder, que regulan la propiedad, la distribución y el uso de los recursos naturales.
* Ellos ponen de manifiesto la crisis de competencia del Estado, y de las formas de gestión del actor estatal, la superposición y las contradicciones entre distintas jurisdicciones y dependencias, en las regulaciones, en lo ambiental, lo económico, en el reparto y el destino de las regalías, en las políticas compensatorias y de desarrollo alternativas; y la pérdida de legitimidad y de capacidad de mediación del Estado. El peso de la tradición y su carácter patrimonial perpetúan las culturas clientelares, haciéndose presente asimismo la tradicional inelasticidad y rigidez burocrática de las estructuras. Ello encamina hacia una crisis de legitimidad del Estado, en la propia esencia del poder más allá de su ejercicio.
* La sociedad evidencia fuertes rasgos patrimoniales, y autoritarios, que se hacen presentes en el estallido y la resolución de conflictos. La sociedad política a través de sus poderes, sistemas de partidos y procesos electorales no ha sido capaz de representar la pluralidad de intereses existentes y cambiantes de la sociedad civil local frente a las transformaciones sistémicas globales, haciendo prevalecer prácticas corporativas de articulación de demandas, y clientelares de resolución, respondiendo a los intereses de los estratos más organizados con fuerte contenido tecnocrático, jerárquico y formal en la resolución de los conflictos.
* Los conflictos expuestos evidencian bases comunes que se derivan del contexto y situaciones particulares que provienen en el caso de Cutral Có de la regresión económica y cambio de organización operado a partir de la privatización y reestructuración de YPF, y la desregulación petrolera; en el caso de Rincón de los Sauces del crecimiento explosivo de la extracción petrolera, el consecuente crecimiento de la población, la carencia de servicios y la fuerte polarización social. Y finalmente, en el caso de Loma de la Lata del choque de dos culturas, y racionalidades de uso de los recursos naturales, de la controversia entre propiedad del suelo y uso del subsuelo, la contaminación de suelos y aguas, y la pérdida de biodiversidad en un ambiente frágil y con ello de alternativas de sobrevivencia para la comunidades aborígenes.
* Los procesos de negociación abiertos a partir de los mismos resultan turbulentos, en la medida que se hacen visibles percepciones, racionalidades e historias diferentes de los protagonistas, e incertidumbre frente al cambio permanente en la representación empresaria, y estatal.
* Las posibles intervenciones que se orienten a una vía de desarrollo sustentable en las comunidades petroleras se deben inspirar en la construcción de una gestión compartida entre los pobladores, las empresas y el propio Estado, que derive en un nuevo marco de relación entre los grupos humanos involucrados y la naturaleza, en nuevos sistemas institucionales, y marcos legales que re regulen la propiedad, la distribución y el uso de los recursos naturales del área de aquí al futuro. Los lineamientos de acción deben partir de una visión multidimensional que pueda encauzar la gestión compartida.
7- Aproximación y metodología. Pautas para la acción y resultados posibles
Una tarea de investigación-gestión concertada en el marco de los conflictos expuestos resulta para actores universitarios como protagonistas convocados a participar cooperando al proceso de negociación entre Estado, empresas, pobladores, y organizaciones sociales un fuerte desafío teórico, metodológico y operacional.
Profesionales de la Universidad Nacional de General Sarmiento y de la Universidad Nacional del Comahue participan por sus instituciones de procesos de investigación - acción tendientes a superar conflictos ambientales y sociales en algunas de las localidades, asesorando en el diseño de estrategias de gestión asociada entre los actores empresarios, pobladores, jurisdicciones estatales y organizaciones sociales.
La labor supone partir de superar visiones mecanicistas, y asumir la multidimensionalidad del desarrollo y un modelo de gestión concertada y participativa, que entre las primeras condiciones se plantee reflexionar sobre alternativas a la situación actual, a partir de la percepción de las propias comunidades asentadas en la zona. Requiere, asimismo, adoptar una estructura conceptual que integre la visión sistémica, la interdependencia de los fenómenos: lo ecológico, lo económico social y lo político institucional.
Reconoce al "espacio" como "producto social, y como resultado, como "realidad relacional", en la que participan por un lado "cierto conjunto de objetos geográficos, naturales y sociales, y por otro la vida que los produce, y los anima, o sea la sociedad en movimiento". (Santos, Milton, 1990), y como "fuerza conformadora de la vida social", (Coraggio, J.L., 1983).
Plantea, asimismo, la necesidad de intensificar articulaciones institucionales y público - privadas para que ello posibilite poner en marcha un proceso de cambio en el sentido de un desarrollo sustentable. Y reconociendo un nuevo escenario estratégico del desarrollo, requiere puntualizar las fortalezas y debilidades en un marco de acción estratégica, como también identificar las oportunidades y desafíos de la construcción del futuro.
Asume la necesidad de diagnosticar en lo cualitativo y cuantitativo cómo se desenvuelven las especificidades de lo local, en lo socioeconómico, lo ambiental, y lo territorial, en el marco de una economía abierta, de mercado y descentralizada. Y reconoce las transformaciones operadas en la relación Estado - ciudadanía, un nuevo modelo que supera la matriz Estado céntrica, que incorpora las instancias locales, los actores supranacionales, y los demás sectores que componen la sociedad; que asume los procesos de descentralización y privatización y los nuevos sistemas de decisión que de ellos se derivan (Oszlak, Oscar, 1997).
El uso de una estrategia de gestión participativa tiene como costo el despliegue de cierta turbulencia social que por otra parte las empresas petroleras y el Estado, vienen enfrentando intensamente. Pero por otra parte, el impulso de un desarrollo local ambiental y socialmente sustentable tiene importantes beneficios para las empresas, como la mejora de su imagen, el acceso a las normas de calidad, y la posibilidad de evitar costos futuros de compensación social y ambiental; y para el Estado aporta a recuperar la legitimidad amenazada.
Una gestión compartida ha de trabajar desde los siguientes ejes: valorativo, cognitivo, motivacional, relacional, y actitudinal, convocando a vecinos, productores, actores públicos, empresarios, transportistas, jóvenes, etc. a una nueva contractualización de responsabilidades y derechos, que involucren la recuperación de los recursos, la democratización del conocimiento, transparencia en el accionar empresario y del Estado, y el respeto de acuerdos, reglas y procedimientos diseñados participativamente.
Supone, asimismo, el desarrollo de tecnologías apropiadas de producción, y mecanismos asociativos para el monitoreo del estado de los recursos naturales, y la acción preventiva; la organización de redes de servicios y alternativas de complementación que eleven la generación de valor en la región aportando a distribuir oportunidades de trabajo e ingresos; y el fortalecimiento institucional local que acompañe los esfuerzos de concertación y negociación, y los haga sostenibles en el tiempo.
Nuevas formas de gestión del conflicto y la concertación en las comunidades petroleras exigen asumir el nuevo paradigma de la planificación flexible, participativa, y comunicativa, que transita desde una perspectiva comprehensiva hacia una más estratégica, desde un enfoque central a uno local y regional, desde una visión "desde arriba" hacia una visión "desde abajo", que aporte racionalidad para la intervención del Estado en un territorio específico, en una perspectiva basada en la construcción de los consensos; (Aguilar Robledo, M. , 1997, Goodschild, B., 1990); que ponga en marcha un proceso que constituya una "empresa comunicativa", interactiva, que promueva la discusión, el debate, y el pensamiento reflexivo; que potencie todas las dimensiones del conocer y el comprender en la mutua construcción y reconstrucción de intereses, "inventada colectivamente, orientada hacia la búsqueda del futuro, y no hacia la definición del futuro".
(Healey, P. , 1992). Una planificación con la acción comunicativa como fuerza del entendimiento intersubjetivo, y el reconocimiento recíproco" (Habermas, J., 1989), "centrada en la comunidad y basada en la comunicación libre y no coaccionada". (Newbrough, J. R., 1992).
Las nuevas visiones exigen, entonces, superar el modelo en que el Estado constituía el referente central de la acción colectiva, el "locus" principal de la política, el espacio de expresión de las demandas y tomas de posición que dieron sucesivos contenidos a la agenda pública, optando por un modelo en gestación en el que el Estado y la sociedad deben contribuir a la reconstrucción de una esfera pública en la que ni el Estado tenga un protagonismo excluyente, ni el ciudadano un pasivo papel de contribuyente, usuario o votante, y en la que predomine la actitud de responsabilidad de cada uno de los actores, empresarios, ciudadanos, y funcionarios, frente al conjunto social, frente a la necesaria equidad y sustentabilidad ambiental.
Esta alternativa involucra una accionar en pequeña escala, en el desarrollo comunitario, el poder de los hogares y las comunidades locales, alentando la práctica del diálogo, la dinámica de "aprendizaje social" que expresa la unidad dialéctica entre la teoría y la práctica; con el conocimiento como flujo y no como acumulación de recursos; en un aprendizaje interactivo y recursivo, entendiendo que "la gente tiene derecho a codeterminar su propio destino, a controlar sus vidas y su ambiente", rescatando los enfoque participativos como los únicos válidos para un desarrollo efectivo a largo plazo, en el que debe intervenir el Estado, y en el que la sociedad civil debe ser un firme actor que moldee la planificación, asistiendo en el cumplimiento de los derechos de los ciudadanos, en la resolución de asuntos estratégicos. (Friedman, J. 1987).
8- Loma de la Lata, entre el conflicto ambiental y la gestión de un desarrollo alternativo
Un desarrollo alternativo en la zona de Loma de la Lata enfrenta oportunidades y restricciones que se derivan de la estructura y funcionamiento global de la economía argentina y otras que aparecen impuestas por el propio orden mundial, y por la dinámica del conflicto ambiental, y social en que se desenvuelve la actividad hidrocarburífera en el espacio local.
Más allá de los conflictos reales o posibles ligados al desenvolvimiento productivo, la realidad cotidiana en el lugar transcurre como un choque de culturas, valores, visiones, opciones, racionalidades, etc.
El Estado neuquino procura regular las actividades, a la vez que reconoce, restringe, condiciona, y otorga derechos sociales a los pobladores. En paralelo, enfrenta el desafío de su "reforma" en las relaciones con la sociedad civil, en su propia gestión y en su articulación con el Estado nacional y los municipios.
Estos, más ligados al desarrollo local, asisten a la reconfiguración de sus agendas, en términos de demandas diversas de la comunidad, y con fuertes exigencias del sistema político y económico.
La nueva realidad de la explotación hidrocarburífera exige, asimismo, reconocer la creciente competencia que se impone a las empresas y sus inversiones, expuestas a la dinámica global, y a las condiciones y restricciones del negocio petrolero a nivel mundial, al tiempo que crece día a día la preocupación y toma de conciencia ambiental de pobladores y gobiernos.
Ello convierte a los territorios petroleros en espacios generadores de conflictos ambientales locales que los propios actores privados, públicos y comunitarios deben cooperar en resolver, como modo de posibilitar la continuidad de la actividad en convivencia con otras, a través de una mayor eficiencia y eficacia de su gestión, y de su articulación social e institucional.
La vigencia de la democracia en el país y el continente plantea la necesidad de la participación responsable de actores individuales y colectivos en la resolución de los conflictos que emanen de los citados procesos productivos.
Tales situaciones transcurren entre otras que se ligan a: * la masiva inseguridad en que viven las poblaciones frente a la reestructuración de las economías y los mercados de trabajo, * el debilitamiento del Estado de Bienestar, los fenómenos de la migración, el delito, etc.
* asimismo junto a la creciente conciencia y capacidad crítica de la población sobre la organización social y política, el surgimiento de nuevos valores universales, como los derechos humanos, el medio ambiente y la democracia, y la concentración de la gente en los asuntos que afectan su vida diaria. (Sabatini, F., 1997).
Tales factores facilitan la emergencia de una nueva realidad social y política signada por tres tendencias: * la revalorización por parte de la población de una democracia menos dependiente del Estado y más defensora de sus libertades de opinión y asociación; * la desarticulación de la matriz política tradicional, derivada de las nuevas reglas de juego en la relación Estado - sociedad y Estado - economía; y * la pérdida de contenido social de la política formal, lo que transforma las demandas sociales concretas en reclamos y conflicto, frente a situaciones de marginación y deterioro de las condiciones materiales y subjetivas de vida, convirtiendo a la sociedad civil en un actor protagónico.
En este marco, los problemas ambientales en la zona en estudio, convertidos en conflictos ambientales locales, aparecen más ligados a la cotidianeidad que a los valores. Constituyen conflictos distributivos, por cuanto reflejan impactos en lo económico, lo social y lo cultural sobre los sectores más pobres, agravando las desigualdades sociales y la distribución de la riqueza. (Sabatini, F., 1997).
Por lo anterior, es que las comunidades están en su territorio, vitalmente interesadas en compatibilizar crecimiento y conservación, para superar su pobreza sin deteriorar su calidad de vida, y es por ello que procuran negociar con las empresas, las que están interesadas en desarrollar las inversiones que el mercado y su negocio les impone, mientras el gobierno procura mantener equilibrios y controlar tensiones.
En ese proceso, el problema ambiental, convertido en cuestión ambiental, y en conflicto social, se enfrenta con recelos del Estado frente a la organización de la comunidad, y con las tendencias a la centralización político estatal, tanto en términos de contenidos como de gestión, lo cual obstaculiza que el conflicto local de lugar a una negociación ambiental local.
Como tales, los problemas ambientales en Loma de la Lata son inherentemente conflictivos por cuanto benefician a unos, y perjudican y generan incertidumbre en otros; promueven disputas por ganancias y calidad de vida, desatando una confrontación entre espacio económico y espacio vital; y movilizan formas de resolución y negociación diversas, que van más allá de los aspectos técnicos y científicos. (Sabatini, F., 1997).
Por todo ello, adquieren el carácter de conflicto territorial, ya que abarcan los sistemas de vida y el control del territorio, la defensa de la naturaleza como mundo vital.
Tienen, asimismo, un potencial de transformación social, por cuanto hacen emerger restricciones naturales, sociales, organizacionales, de relaciones, etc., forzando mecanismos de negociación formal e informal, impulsando compensaciones, criterios de distribución de costos y beneficios ambientales, económicos, y sociales, y cambios tecnológicos. A la vez, consolidan espacios de libertad, definidos por tensiones, para la movilización de las comunidades locales, lo que más allá del carácter reactivo y parcial que pueda expresar, ayuda a superar visiones estrechas, conductas de resistencia y estrategias defensivas, e integra el análisis en un marco más amplio y más acorde a la posibilidad de resolución de los problemas planteados, convirtiéndose en auténticos espacios de acción técnica y política. (Sabatini, F., 1997).
Las tensiones que genera el conflicto ambiental local se hacen presentes a las autoridades locales, entre el desempeño de sus roles de mediación, como rol neutro, y de negociación, como parte interesada en el conflicto, constituyendo tensiones propias de la democracia.
Imponen, asimismo, tensión entre participación y negociación ambiental, proceso en el que la población es siempre un actor importante, por cuanto la negociación se convierte en un hecho político, más allá de lo formal o informal, y por cuanto queda implicado en la perspectiva más amplia del desarrollo local, pudiendo participar en la formulación de una estrategia de desarrollo, y definir criterios de ordenamiento del territorio concordantes con aquella.
Como conflicto local genera tensión entre pasividad y movilización de la sociedad civil, habiendo factores culturales que empujan en uno u otro sentido desde el Estado.
También hace aparecer tensiones entre partidos políticos, y organizaciones de la sociedad civil, y en las relaciones de poder internas de las organizaciones de base, en el proceso de proyección de las mismas hacia el espacio público y la acción política.
Genera también, una tensión entre competencia entre proyectos políticos, y la capacidad de producir soluciones de consenso, siendo frecuente la interferencia del patrón cultural de corte "verticalista" del Estado, que procura sustituir los procesos de construcción del consenso al no aceptar el conflicto como algo normal de las relaciones sociales. Por todo ello, la tensión entre consenso y competencia es parte esencial de la dinámica del conflicto ambiental local.
Se hace presente, por otra parte, la tensión entre gestión externa del conflicto ambiental local y las alternativas locales, o capacidad interna de manejo del medio ambiente local, y ello aparece como tensión entre el saber pretendidamente reflejado por el Estado y el conocimiento ecológico tradicional, y ello suele derivar en una tensión entre definición de derechos de propiedad privada y afirmación del control social o colectivo del medio ambiente local. De este modo, impone optar por un adecuado equilibrio entre las soluciones "interiores" y las propuestas "externas" respaldadas por el Estado y las fuerzas económicas, que no son más que el reflejo de las disputas por el control de los recursos del medio ambiente entre la comunidad local y el conjunto del sistema.
Frente a los conflictos ambientales de tipo local lo que está en juego es el control del territorio y las formas de vida locales, la disputa entre la racionalidad existencial y del espacio vital y la racionalidad económica y el espacio económico.
La tensión por las compensaciones y en las negociaciones en los conflictos ambientales locales conduce al terreno político - distributivo. Por ello, el conflicto ambiental local es más marcado y tiene mayor relevancia política cuanto más pobre es la comunidad envuelta en el mismo.
En este contexto, la gestión de un desarrollo alternativo para Loma de la Lata, constituye el desafío de establecer el nexo entre lo reactivo y lo propositivo.
El desenvolvimiento del conflicto y las múltiples respuestas construidas, reflexionadas y operadas en conjunto con los pobladores apuntando al desarrollo local, pueden ayudar a concretar cambios graduales desde los niveles descentralizados del Estado, desde los municipios, hasta el gobierno central, y desde sus decisiones, y programas puntuales, hasta sus políticas económicas, ambientales y sociales.
Ello constituye a la vez una gran oportunidad para incorporar una visión más amplia del negocio petrolero, la redefinición de la competitividad como competitividad sistémica o auténtica, y la oportunidad de poner en marcha una dialéctica de transformación entre el Estado, y la sociedad civil, como forma concreta en que se despliega el potencial de transformación social señalado, y aportando a la consolidación de una nueva matriz política auténticamente democrática, estructurada en relaciones más equilibradas entre Estado, empresas y sociedad civil, en relaciones basadas en la autonomía y la negociación, permitiendo a su vez como campo de acción una mejor articulación de lo local, como espacio donde predomina la racionalidad de vida, con los procesos globales, espacios en los que predomina la racionalidad económica.
En proyectos de superación del conflicto ambiental local, y consecuentemente de desarrollo microregional está en juego mucho más que el medio ambiente. El tema de fondo es la defensa de los espacios vitales, y el derecho de la gente a decidir cómo aquellos deberán desarrollarse, y su derecho a participar equitativamente en la distribución de los beneficios y costos generados a lo largo del proceso.
Constituye el afianzamiento de los derechos de los ciudadanos como garantía de sustentabilidad ambiental.
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Universidad Nacional de Buenos Aires Centro de Estudios Avanzados
Terceras Jornadas Internacionales de Estado y Sociedad La reconstrucción de la esfera pública
Petróleo y conflicto social en Neuquén Nuevos espacios y modalidades de gestión social El caso de Cutral-Có, Rincón de los Sauces y Loma de la Lata
Autores : Lic. Graciela Landriscini Universidad Nacional del Comahue Lic. Fransisco Suárez Universidad Nacional de General Sarmiento
Buenos Aires, 30 de septiembre de 1998
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